Документи Європейського Союзу, Детальна інформація

План:

Загальні положення Європейської Ради.

Політика у галузі оборони, безпеки і зовнішніх відносин.

Співробітництво у галузі юстиції і внутрішніх справ.

Література.

Відповідно до Договору Європейського Союзу Рада складається з представників країн-членів. Як правило, це — міністр, "уповноважений представляти уряд цієї країни" (ст. 146 (ЄС)). її завданням є "забезпечення досягнення цілей, визначених цим Договором" (ст. 145 (ЄС)). Рада "повинна забезпечувати координацію загальної економічної політики країн ЄС; має право приймати рішення і покладати на Комісію в актах, що ухвалює Рада, повноваження щодо впровадження вироблених нею норм".

Приймаючи остаточні рішення через упровадження норм вторинного законодавства, Рада зберігає певний контроль з боку країн ЄС. Проте у більшості випадків вона може діяти лише на основі пропозицій Комісії, дедалі частіше консультуватися з Парламентом та Соціальним і Економічним комітетами. Відповідно до норм ЄЄА відкинути заперечення Парламенту Рада може лише при одностайному голосуванні (ст. 149 (ЄС)). Так само вона повинна реагувати і на пропозиції комісій. Після набуття чинності ДЄС вона разом з Парламентом бере участь у прийнятті деяких рішень.

Склад Ради не є постійним: кількість членів може змінюватися при обговоренні відповідної теми. Наприклад, при розгляді проблем сільського господарства у засіданнях за звичай беруть участь міністри сільського господарства; якщо питання стосується загальноекономічної політики — можуть

бути присутніми міністри фінансів; коли на високому рівні обговорюються політичні проблеми, Рада може складатися з голів держав і урядів. Оскільки Рада приймає остаточну ухвалу щодо законодавчих заходів, за винятком системи спільних рішень, найважливіше значення надається способам голосування. Договір (змінена ст. 148 (ЄС)) передбачає, що голосування може вимагати простої більшості (що буває дуже рідко), кваліфікованої більшості або одностайності. Кваліфікована більшість становить 62 з 87 голосів: при цьому чотири великі країни мають по 10 голосів кожна, Іспанія — 8, Бельгія, Греція і Нідерланди — 5, Австрія, Швеція та Ірландія — 4, Фінляндія — З і Люксембург — 2. Таким чином, дві великі і до шести малих держав можуть зазнати поразки при голосуванні. Така система сприяє прийняттю швидких і ефективних рішень, що неможливо за умови одностайного голосування.

29 березня 1994 р. Рада прийняла рішення стосовно застосування правил голосування, встановлених Договором про ЄС1. Рішення передбачає, що у випадках, коли меншість країн-членів, що становить в цілому 23—25 голосів, виступає проти будь-якого рішення, "Рада повинна зробити все можливе, аби досягти рішення, за яке можуть проголосувати щонайменше 65 представників". При цьому зауважується, що така процедура діє "без [шкоди] для обов'язкових обмежень, встановлених Договором та вторинним законодавством". Якою б не була мотивація, вважається маловірогідним, щоб це рішення, відоме як "Компроміс Іоаніна", справлятиме негативний уплив на прийняття рішень Співтовариства, подібний до наслідку Люксембурзької угоди 1966 р. Спочатку передбачалося, що найважливіші питання, регульовані Договором, впроваджуватимуться тільки одностайним голосуванням (наприклад, ст. 100 (ЄС)), однак по закінченні перехідного періоду держави будуть зобов'язані голосувати кваліфікованою більшістю. Але після кризи в Раді 1962 р. на вимогу Франції були підписані Люксембурзькі угоди (1996 р.), згідно яких у разі загрози національним інтересам держава має наполягати на одностайному голосуванні.

Люксембурзькі угоди не мали сили закону, проте застосовувалися у багатьох випадках, коли Рада домагалась одностайності там, де Договір цього не вимагав. Лише один раз у 1982 р. Рада проголосувала кваліфікованою більшістю проти: спроб уряду Великої Британії зловживати правом вето, намагаючись примусити Раду поступитися у питанні, що не було пов'язане з обговорюваним заходом. У 1985 р. Німеччина вдало використала право вето.

Можливо, найважливішим нововведенням ЄЄА було збільшення кількості питань, які слід приймати кваліфікованою більшістю. Одностайного голосування потребують лише питання фінансів, вільного пересування громадян, прав та інтересів працюючих за наймом (ст. 100А(2) (ЄС)), а також професійної підготовки і стандартів (ст. 57(2) (ЄС)). Згідно ДЄС рамки голосування кваліфікованою більшістю поширились на деякі сфери (наприклад, ст. 1305 (ЄС) (навколишнє середовище), ст. 2(2) Протоколу (соціальна політика)). Однак найвразливішою проблемою залишаються питання, що потребують одностайного схвалення. Незважаючи на певні зрушення, законодавче підґрунтя — Люксембурзький компроміС-залишається недоторканим і незмінним після прийняття ЄЄА.

Оскільки Рада не є постійним органом, її засідання тривають кілька днів протягом місяця, а члени мають вдома постійні обов'язки міністрів або державних службовців (державні службовці не мають права голосу), більшу частину її роботи перебрав на себе Комітет постійних представників (відомий як КОРЕПЕР від французької назви "1е Сотііе сіез гергезепіапіз регтапепіз"). КОРЕПЕР є постійно діючим органом, що складається з представників країн-членів. Його основне завдання полягає в уважному вивченні пропозицій, які надходять від Комісії, до винесення остаточного рішення. У свою чергу, кілька робочих груп, що займаються конкретними галузями, допомагають КОРЕПЕРу. Такий передавальний процес (робоча група — КОРЕПЕР — Рада) дає можливість вирішувати непроблемні питання на відповідному рівні, залишаючи Раді більш складні та суперечливі рішення. Остаточне рішення, однак, завжди залишається за Радою.

Європейська Рада

У 1974 р. було погоджено, що керівники держав та урядів країн-учасниць разом з їхніми міністрами закордонних

справ регулярно проводитимуть конференції на найвищому рівні. З часом ці зустрічі отримали офіційний статус і стали відомі як "Європейська Рада" (не плутати з постійно діючою Радою, офіційна назва якої "Рада Європейських Співтовариств")1. У 1986 р. за ст. 2 (ЄЄА) Європейська Рада отримала юридичне визнання2. "Європейська Рада об'єднує голів держав чи урядів країн-членів і голову Комісії Європейського Співтовариства, їм надають допомогу міністри закордонних справ і члени Комісії. Вони проводять спільні зустрічі принаймні двічі на рік".

Статтею Д (ДЄС) визнається, що Європейська Рада повинна надавати Європейському Союзу необхідний імпульс для розвитку і окреслювати основні засади його політики. Ст. Д також підтверджує право участі у них голови Комісії й одного з комісарів. Головує на зустрічах представник країни ЄС, яка

очолює Співтовариство. На обговорення виносяться як проблеми ЄС, так і питання, що знаходяться поза межами юрисдикції Співтовариства (проте — в межах Союзу). При розгляді проблем Співтовариства цей орган може виступати як Рада Європейських Співтовариств: у законодавстві ЄС не існує

положень, які забороняли б главам держав та урядів представляти свої країни на засіданнях Ради. Однак на практиці, навіть коли обговорюються проблеми Співтовариства, Європейська Рада приймає тільки загальнополітичні рішення, які

згодом законодавче обґрунтовуються під час зустрічей Ради

на рівні міністрів.

Спільна політика у галузі оборони, безпеки і зовнішніх відносин.

Як вже зазначалося, на початку 50-х років мали місце спроби заохотити європейську інтеграцію у галузі оборони і зовнішньої політики, проте вони зазнали невдачі у 1954 р., коли Національні збори Франції відхилили Договір про Європейську оборону. Тільки через 15 років була зроблена нова спроба, при підготовці якої свідомо уникали будь-якого елементу наддержавності, натомість увага концентрувалася на створенні міждержавної структури політичного співробітництва, переважно у галузі міжнародної політики. Країни-члени погодились проводити регулярні консультації і обмінюватись інформацією, сподіваючись, що це сприятиме координації спільних зусиль у вирішенні міжнародних справ.

Характерною особливістю такого підходу на початковому етапі було те, що інститути Співтовариства майже повністю були усунені від участі у цій діяльності. Європейське співтовариство і Європейське політичне співробітництво (ЄПС) були чітко відокремлені одне від одного: Комісія не допускалася на зустрічі ЄПС, що проходили у столицях держав, які керували ЄС, а не у Брюсселі. Це аргументувалось тим, що діяльність ЄПС знаходилася поза межами Договорів, отже поза юрисдикцією інститутів Співтовариства. Незабаром стало очевидним, що повністю зберегти такий статус неможливо, наприклад, коли йшлося про торгову політику або запровадження економічних санкцій проти третьої країни, тобто питань, які регулюються ст. 110—116 (ЄС). Коли розпочалася війна за Фолклендські острови, Співтовариство "після дискусій у контексті Європейського політичного співробітництва" схвалило санкції проти Аргентини, але "згідно відповідних положень Договорів про Співтовариства". Таким чином для одержання бажаного результату дві системи об'єднали зусилля.

З часом фактичний поділ між Співтовариством і ЄПС перестав бути чітким, а Розділ III Єдиного Європейського Акта, яким ЄПС отримало юридичне визнання, передбачав, що Комісія "бере активну участь у заходах, що проводяться в рамках політичного співробітництва", а Європарламент "співпрацює безпосередньо в ЄПС". У Розділі III (ЄЄА) також передбачено створення політичної і адміністративної структури ЄПС.

Розділ III (ЄЄА) був скасований Маастрихтською угодою і замінений Розділом V (ДЄС), в якому закладались основи політики у галузі оборони, безпеки і закордонних справ (СПОБЗ), яку країни ЄС повинні підтримувати "активно і беззастережно у дусі лояльності і взаємної солідарності". СПОБЗ має здійснюватися шляхом систематичного співробітництва і спільних дій. В основі першого — консультації, спільна позиція (корегована з політикою кожної з країн Співтовариства) і узгоджені дії. Остання позиція уможливлюється, коли Рада приймає рішення (на основі директив Європейської Ради), що питання є об'єктом спільних дій. Подібне рішення встановлює рамки, цілі і тривалість спільних акцій разом із засобами, процедурами і умовами їхнього впровадження. В межах СПОБЗ Рада завжди повинна діяти одностайно, крім випадків, коли, схваливши спільну акцію, її члени вважають, що рішення з певних питань ухвалюються кваліфікованою більшістю.

Проблеми безпеки не підпадають під положення щодо спільних дій. Вони містяться у ст. Л (ДЄС), яка передбачає формування спільної оборонної політики, що "з часом може привести до спільної оборони". Західноєвропейський союз (ЗЄС) проголошується складовою частиною Європейського Союзу, завданням якого є впровадження рішень останнього щодо проблем оборони. Оборонна політика ЄС повинна бути сумісною зі спільною політикою у галузі безпеки і оборони в рамках НАТО. Дозволяється двостороннє співробітництво двох і більше країн ЄС за умови, що воно відбувається у рамках ЗЄС та Атлантичного Союзу і не суперечить спільній оборонній політиці, зафіксованій у Маастрихтській угоді. Значною мірою зберігається інституційна структура, запроваджена Єдиним Європейським Актом. Здійснення спільних заходів належить до компетенції країни, що головує (у разі необхідності при підтримці країн ЄС, одна з яких головувала, а друга — робитиме це згодом). Країни Співтовариства, які є постійними членами Ради Безпеки ООН, повинні "захищати позиції й інтереси Союзу, не зашкоджуючи своїм зобов'язанням відповідно до положень Хартії ООН". Дипломатичні та консульські місії країн ЄС та їхні представники у міжнародних організаціях повинні співпрацювати між собою для забезпечення спільної позиції та вживання спільних заходів.

Головуючий повинен консультуватися з Європарламентом з основних аспектів і альтернатив СПОБЗ і гарантувати, що позиція Парламенту враховуватиметься належним чином. Парламент може ставити запитання Раді і давати рекомендації щодо цього.

Європейська Рада здійснює загальний контроль за СПОБЗ. Вона визначає принципи й основні напрями. Рада Європейських Співтовариств приймає рішення щодо їхнього впровадження. Діяльність комісії скоординовано з діяльністю в рамках СПОБЗ. Адміністративні витрати на проведення СПОБЗ інститутами Співтовариства покладаються на бюджет Європейських Співтовариств. Рада приймає рішення (одностайно), що оперативні витрати здійснюються також з бюджету Європейських Співтовариств або з бюджету країн ЄС.

Найбільш вражаючою особливістю СПОБЗ є майже повністю відсутній федеративний аспект. Усі повноваження сконцентровані у Раді, яка не зобов'язана діяти за пропозицією Комісії: насправді ж точиться дискусія стосовно спроможності Комісії вносити пропозиції. Усі рішення повинні бути одностайними (якщо країни ЄС не дійдуть згоди в інший спосіб); не існує жодного положення щодо законодавства, і майже повністю відсутня юрисдикція Суду.