Конституційний Суд України: досвід і проблеми, Детальна інформація

Конституційний Суд України: досвід і проблеми

18 жовтня 1996 р. судді Конституційного Суду України, склавши присягу, зобов'язалися іабезпсчувати верховенство Конституції України, захищати конституційний лад держави, конституційні права та свободи людини і громадянина. Два роки від дня юридичного і фактичного {впровадження конституційної юрисдикції — дата надто скромна. Ще не стерлися в пам'яті слова Президента України Л. Кучми, висловлені у вересні 1996 р. на третьому (позачерговому) з'їзді суддів України: «Від вас сьогодні багато залежить, яким буде цей Суд. Я його бачу писококо.міістснтним, абсолютно незалежним, а його суддів — кваліфікованими, сміливими, порядними і — особливо — патріотичними людьми. З таким складом цей Суд стане поряд гі Президентом України справжнім гарантом додержання Конституції».

Не буду. наводити статистику розгляду справ, нона загальновідома. Зосереджу увагу на окремих проблемних питаннях.

Ідея створення конституційного правосуддя як форми конституційного контролю порівняно швидко увійшла в громадську правосвідомість, не зустрінувши значного опору. Якщо й були суперечки, то з приводу того, як будувати Суд — чи за американською моделлю, коли функцію конституційного контролю здійснює система загальних судів або найвищий суд країни, чи це має бути спеціалізований, окремий Конституційний Суд. За концепцією Верховного С'уду України, конституційний контроль мала здійснювати окрема конституційна палата. шо структурно входила до складу Верховного Суду України. Це зняло б можливість тиску і боку інших гілок влади, підвищило авторитет судової гілки влади.

Гостро стояло питання щодо порядку утворення Конституційного Суду. Пригадасмо, що відповідно до ст. 5 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 3 червня 1992 р. судді мали обиратися Верховною Радою України з кандидатів, яких у рівній кількості подавали Голова Верховної Ради України та Президент України — за погодженням. Проте через чинність старої Конституції, що містила ряд принципових суперечностей, для подолання яких у Верховній Раді України важко було досягти кваліфікованої більшості голосів, створення Конституційного Суду виявилося неможливим. Зрештою перемогла європейська модель самостійного (спеціального) Конституційного Суду. У його формуванні, крім Верховної Ради України, взяли участь Президент України та з'їзд суддів України.

За новим Законом України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 р, порядок призначення суддів аналогічний тому, який діє в Болгарії та Італії. Як на мене, довго очікуване «дитя» народилося «недоношеним» і певною мірою «небажаним». Не було для створення Суду ні економічних, ні відповідних юридичних умов. Досить лише нагадати звинувачення Конституційного Суду України з боку представників законодавчої влади у «захопленні» тимчасового приміщення, в якому Суд розмістився за розпорядженням Кабінету Міністрів України, судовий процес в арбітражному суді з цього приводу, «урізування і голосу» фінансування Суду під час затвердження Державного бюджету України, дсб;ггуіі;!іііія и парламенті щодо переведення місця розташування Суду до Харкова або мусування питання лсгіти-мності суддів, призначених Президентом України.

Прийнятий поспіхом новий Закон України «Про конститупіііі!і!;і Суд України» з врахуванням двох років роботи, на мій погляд, свідчить, що при ного конструювати гріти с, Конституційного Суду України як судового органу враховувалася недостатньо. Звідси и відсутність поняття сторони в процесі та визначення прав учасників процесу: знайомитися з матеріалами справи, ставити /запитання, заявляти клопотання, в тому числі про відвід судді. права на ознайомлення з протоколом, подання на нього зауважень тощо. Наслідком цього с наголос на повноваженнях як органу конституційної юрисдикції і менше уваги звернуто н;і здійснення цієї функції саме Судом. Разом з тим був високий громадський ентузіазм і не иікі соці;ільні надії, які висловив народний депутат С. Хмара: «Вінце Конституційного Суду \ країни — лише Бог».

Головною проблемою, з якою зіткнувся Конституційний Суд України, стало протиріччя між стратегічним курсом, шо його обрало суспільство, і тими глибокими формаційними перетвореннями, котрі охопили і економічну, і політичну, і соціальну, і іоргідичіі\ сфери життя. Разом з тим були нова Конституція України і не переглянутий до нього часу масив законодавства, який законсервував форми економічного, соціального буття, що склалися раніше. За таких умов Суд змушений проходити між Сціллою соціальних реформ і Харібдою юридичних псрспонів.

Стара радянська конституційно-правова доктрина виявилася нездатною обслуговувати вимоги соціального розвитку. В цій ситуації Конституційний Суд України змушений діяти, з одного боку, як складова державного механізму, з іншого — як науковий центр розвитку конституційне- правової думки. Уже першими своїми рішеннями Конституційний Суд України зробив серйозну заявку і на свою самостійність, і на місце в ієрархії влади, що належить йому за Конституцією України.

Проте слід застерегти від думки, нібито Конституційний Суд України може і повинен вирішувати всі проблеми або навіть більшість з них. І у державних органах, що звертаються до Суду. і в громадській свідомості має закріпитися правильне ставлення до того, що може і чого не може Конституційний Суд України. Насамперед він не повинен підміняти законодавця. Суд покликаний вирішувати спірні правові питання, але не політичні конфлікти, які в основі своїй виходять за правові рамки. Намагання використати Суд як сферу політичної боротьби були. Не, зокрема, справа за конституційним поданням народних депутатів України про визнання неконституційними указів Президії Верховної Ради України щодо заборони діяльності Компартії України, яка попередньо вивчається до розгляду Судом. По іншій справі за поданням народних депутатів України щодо визнання неконституційними положень абзаца восьмого частини першої ст. 73 Кодексу законів про працю України, що стосуються встановлення 7 і 8 листопада — річниці Великої Жовтневої соціалістичної революції — святковими днями. Конституційний Суд України ухвалою від 5 березня 1998 р. відмовив у відкритті конституційною провадження. Своє рішення Суд мотивував тим, що поставлене перед ним питання є політичним, а не юридичним.

Вирішення політичних питань суперечить призначенню Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції, оскільки будь-яка політична діяльність є несумісною з діяльністю як суддів загальної юрисдикції, так і суддів Конституційного Суду України. Порушене в названому конституційному поданні питання має вирішуватися Верховною Радою України відповідно до встановленої законодавчої процедури.

На жаль, Суд не уникнув роботи в режимі «пожежної команди» в період передвиборної кампанії у березні 1998 р. Досить згадати, що Суд двічі розглядав питання конституційності та офіційного тлумачення Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 р. Дна наступні рішення стосувалися конституційності Постанови Верховної Ради України «Про порядок проведення виборів депутатів міської, районних у місті Києві рад та міського голови у місті Києві», а також офіційного тлумачення окремих положень Закону України «Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів». Приймаючи рішення незадовго до дня виборів, Суд вільно чи невільно був утягнутий в політичні процеси.

Наступне питання, яке має особливе значення для розгляду справ за конституційними зверненнями щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України, є уточнення поняття (категорії) «застосування» положень Конституції України або законів України, яке вжито у ст. 94 Закону України «Про Конституційний Суд України». Посилаючись на наявність неоднозначного застосування положень судами України та іншими органами державної влади, згаданий Закон, на жаль, не дає визначення «застосування закону». Згідно з визначенням науковців Національної юридичної академії ім.Ярослава Мудрого Ю.Тодики і О.Марцеляка, «застосування — це діяльність компетентних органів, наділених владними повноваженнями по забезпеченню реалізації основних прав і свобод громадян України»'. Отже, йдеться про діяльність компетентних органів, наділених владними повноваженнями. Інший автор — В.Туманов — п псрджує, що «застосування закону, за класикою теорії права, — це загальнообов'язковий акт, виражений в судовому рішенні або в подібному (схожому) з ним за силою юридичному акті, який має загальне значення» . Тобто підставою для конституційного звернення є не будь-яке неодно іначне застосування (невиконання) положень закону чи Конституції України органами державної плади, а таке застосування, яке має загальне (за аналогією з судовим рішенням) значення. Більш широке розуміння поняття «застосування» поставить конституційне правосуддя поряд із судами загальної юрисдикції та прокуратурою.

Таким же оціночним є інше поняття — «практична необхідність» у з'ясуванні або роз'ясненні, офіційній інтерпретації положень законів та Конституції України як підстави для конституційного подання щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України. Невизначеність наведеного поняття є причиною надходження конституційних подань, які Суд залишає без задоволення. Так. ухвалою Конституційного Суду України від 9 липня 1998 р. підмовлено у відкритгі конституційного провадження у справі за конституційним поданням Вищого арбітражного суду України щодо офіційного тлумачення статей 19 і 20 Закону України

Див.: Т о д й к а Ю.М., М а р ц е л я к О.В. Конституційний Суд України і прокуратура в конституційно-правовому механізмі забезпечення основних прав громадян. — X., 1998. — С. 31.

«Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», оскільки в поданні відсутнє належне обгрунтування необхідності в офіційному тлумаченні положень відповідного Закону України, а усунення прогалин у нормах законів, про які йдеться в поданні, є прерогативою законодавчого органу, а не Конституційного Суду України.

Хотілося б привернути увагу до питання про схильність до певної нормотворчості в рішеннях Конституційного Суду України, яка проявляється, на мою думку, при тлумаченні норм Конституції України. У цьому зв'язку цікавим є рішення Суду від 9 червня 1998 р. у справі щодо внесення змін до Конституції України. Конституційний Суд України «казав на те. що законопроект про внесення змін до Конституції України відповідно до статей 154 і І56 Конституції України може розглядатися Верховною Радою України лише за наявності висновку Суду про відповідність законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України та що суб'єктом конституційного подання з цих питань є Верховна Рада України. У справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України Суд визнав, що народний депутат України не має права голосувати за інших депутатів на засіданнях Верховної Ради України і що перебіг встановлених ст. 94 Конституції України строків треба обчислювати в календарних днях, а також визначив початок і кінець перебігу строків тощо.

Проте за теорією права тлумачення Конституції та її норм включає до свого змісту як з'ясування, так і роз'яснення змісту відповідних норм, тобто доведення до загального відома змісту конституційних норм і вираженої в них волі законодавця (конституцієдавця) . Саме такий зміст вкладає в поняття офіційного тлумачення ст. 93 Закону України «Про Конституційний Суд України», говорячи про «необхідність у з'ясуванні або роз'ясненні, офіційній інтерпретації положень Конституції України та законів України». Отже, питання меж тлумачення, можливостей Конституційного Суду України потребують дослідження і обговорення. Але відсутність у Конституційного Суду України повноважень займатися реальною нормотво-рчістю є очевидним фактом. Інакше вирішення цього питання призвело б до порушення проголошеного в ст. 6 Конституції України принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову.

Вважав би за необхідне звернути увагу на тс, що висновки Конституційного Суду України щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України законопроекту про внесення в неї змін мають загальнообов'язкове значення. До такого висновку Суд дійшов у згадуваній справі щодо внесення змін до Конституції України. При цьому Суд послався на фундаментальні конституційні положення статей 157 та 158 про заборону внесення змін до Конституції України всупереч умовам, наведеним у цих статтях, на обов'язковість для Верховної Ради України звернення до Конституційного Суду України, який відповідно до статей 147, 150 Конституції України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні, а також на положення ст. 69 Закону України «Про Конституційний Суд України» щодо обов'язковості виконання як рішень, так і висновків Конституційного Суду України.

ї оцінки незастосованого закону чи іншого правового акта за межами розглянутої справи.

Рішення суду загальної юрисдикції у конкретній справі не вирішує проблеми існування в правовій системі закону, який суперечить Конституції України, оскільки, як правильно стверджується у згаданій постанові Пленуму, лише Конституційний Суд України має повно10

важення визнати закон чи інший правовий акт неконституційним. Лише завдяки об'єднаним зусиллям судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України можна «виполоти» законодавчу ниву на предмет її відповідності Конституції України. Цьому, мабуть, сприяло нечітке викладення статей 82, 83 чинного Закону України «Про Конституційний Суд України», які передбачають звернення до Конституційного Суду України «у разі виникнення у процесі загального судочинства спору щодо конституційності правових актів»,

Очевидно, на користь реального забезпечення взаємодії судів загальної юрисдикції і Конституційного Суду України, орієнтованої на ефективність судової діяльності та уникнення ]ірог;ілин, доцільним було б передбачити в Законі обов'язковість безпосереднього звернення до Конституційного Суду України суду загальної юрисдикції будь-якого рівня з питань конституційності, в тому числі у тих випадках, коли судом безпосередньо застосовано Конституцію України, а не лише коли виникають спірні питання. Має йтися не про право, а про обов'язок суду {вертатися до Конституційного Суду України з запитом щодо конституційності, оскільки лише він уповноважений дати висновок про конституційність того чи іншого закону. Інакше може скластися ситуація, коли суди загальної юрисдикції будуть помилково вважати нормативне- правові акти такими, що суперечать Конституції України, особливо ті, які прийнято після набуття чинності Конституцією України, і приймати не зовсім правильні рішення. Щодо права суду загальної юрисдикції на звернення до Конституційного Суду України через Верхо-ініии Сул України з питань тлумачення Конституції України чи законів України, то з цим можна погодитися,

Ще одна проблема пов'язана з визначенням суб'єкта права на конституційне подання чи звернення до Конституційного Суду України з боку вищих судів загальної юрисдикції з читань прийняття рішень та дачі висновків. Ст. 150 Конституції України та статті 40, 41 Закону України «Про Конституційний Суд України» серед інших суб'єктів права на подання (звернення) визначають Верховний Суд України. Останній діє в складі колегій, президії та Пленуму. Хто з них має звертатися до Конституційного Суду? Відповідно до постанови Пленуму Верховного Суду України від 23 січня 1998 р. № 2 «Про затвердження Тимчасового регламенту Пленуму Верховного Суду України», це має робити Пленум Верховного Суду України. Складніше ситуація зі зверненнями до Конституційного Суду України з боку Вищого арбітражного суду України, праносуб'єктність якого безпосередньо не визначена ні Конституцією України, ні наданим Законом. Шляхом тлумачення відповідних положень Конституції України та наданого Закону можна дійти висновку про наявність права на звернення з питань тлумачення у Вищого арбітражного суду України як юридичної особи. Проте відкритим залишається запитання — хто мас звертатися до Конституційного Суду України: Пленум, президія чи Голова арбітражного суду?

Наступна проблема пов'язана зі здійсненням пленумами вищих судів, а саме — Верховного Суду та Вищого арбітражного суду України права давати роз'яснення судам нижчого рівня у питаннях застосування законодавства. Як показала практика, виші суди виходять з обов'язковості своїх роз'яснень, а суди нижчого рівня і сприймають їх у такий спосіб, хоча відповідно до сг. 129 Конституції України мають підкорятися лише законові.

Отже. складається неоднозначна позиція в судах загальної юрисдикції в розумінні обов'язковості для них. з одного боку, чинних законів, з іншого — постанов Пленуму Верховного Суду України чи Вищого арбітражного суду України, які містять не рішення у конкретних справах, а теоретичні узагальнення судової практики. З такого становища можливі два виходи:

або судова система вважає, що для судів не є обов'язковими так звані «керівні» роз'яснення пленумів вищих судів і суди підкоряються законові і керуються тільки ним, включаючи Конституцію — Основний Закон України, або ж постанови пленумів, як квазінормативні акти, м.ік'іі, перевірятися Конституційним Судом України на предмет конституційності.

Виходячи з положень ст. 150 Конституції України про обов'язковість до виконання на території України рішень Конституційного Суду України, частини другої ст. 152 Конституції України про втрату чинності законами, іншими правовими актами та припису ст. 74 згаданого Закону щодо можливості Конституційного Суду України вказати на преюдиціальність свого рішення при розгляді судами загальної юрисдикції позовів у зв'язку з правовідносинами, що виникли внаслідок дії неконституційного акта, є нагальна потреба записати як у Законі України «Про Конституційний Суд України», так і в процесуальному законодавстві, яке застосовують суди загальної юрисдикції, спеціальну норму, де зазначалося б: рішення Конституційного Суду України про визнання закону, іншого правового акта неконституційним є підставою для перегляду справ у передбачених законом випадках.

Хотілося б привернути увагу ще до однієї надзвичайно важливої проблеми конституційного судочинства: раціоналізації роботи Суду шляхом вдосконалення процедурних форм діяльності. Намагання законодавчого органу вирішити проблему прискорення проходження справ у Суді встановленням певних строків навряд чи зарадить справі. З часом Конституційний Суд України може опинитися в становищі Італійського Конституційного Суду, де справи чекають

ІХ^ 0132-1331. ПРАВО УКРАЇНИ, 1999. № 1 1]