Міжнародно-правові акти по запобіганню забруднення моря, Детальна інформація

Враховуючи серйозність ризику, пов’язаного із здійсненням атомної діяльності, держави розробили та прийняли ряд міжнародних угод, які стосуються ядерних збитків та їх компенсації. Ці угоди поширюються на збитки, спричинені в процесі перевезення радіоактивних матеріалів. До них відноситься Паризька Конвенція про відповідальність перед третьою стороною в області ядерної енергії 1960 р., Віденська конвенція про цивільну відповідальність за ядерні збитки 1963 р., Конвенція про цивільну відповідальність в області перевезення ядерних матеріалів в 1971 р. Положення цих конвенцій детально досліджені у вітчизняній міжнародно-правовій літературі.* Проте питання в тому, чи застосовані і в якій ступені ці угоди до випадків забруднення середовища радіоактивними відходами в процесі транспортування та збитків по мірі збільшення масштабів таких перевезень постійно зростатиме ризик радіоактивного забруднення.

У відповідності до Паризької Конвенції відповідальність наступає за збитки чи смерть людини, втрату будь-якої власності, якщо доказано, що це викликано ядерним інцидентом. Відомо, що ядерні збитки тривалі. Радіоактивне забруднення може зберігатися протягом тривалого часу, а його наслідки можуть відчуватися іноді через багато років. До того ж, якщо розмір інших збитків може бути точно встановлений у швидкому часі після інциденту, то інакше полягає справа із шкодою для організму людини та природи, заподіяною радіоактивними випромінюваннями.

Доведення “ядерного” походження таких збитків становить особливу складність. Цей вид збитків фактично не підлягає компенсації. Враховуючи тривалий характер заподіяння шкоди Віденська та Паризька конвенції встановлюють значний, тривалий строк, протягом якого особа, яка потерпіла, має право вимагати в суді відшкодування збитків: 10 років з дня ядерного інциденту. За певних умов національне законодавство може передбачати і більш тривалий термін. Якщо ж ядерні збитки завдані ядерним інцидентом, пов’язаним з ядерним паливом чи іншими речовинами в процесі перевезення, і ці речовини були викрадені, втрачені, викинуті чи залишені без нагляду, то період для надання позову збільшується до 20 років з дня викрадення, втрати, викиду чи залишення без нагляду (п.2 ст. VI Віденської конвенції, п.10 ст.8 Паризької конвенції). Хоча у Віденській та Паризькій конвенціях беруть участь лише небагато країн, закладені в них принципи відбиті в законодавстві більшості держав, які активно займаються атомною діяльністю. І Конвенції, і національне законодавство будуються на системі абсолютної відповідальності оператора ядерної установки, т.б., відповідальність наступає незалежно від його вини. Звільнення від відповідальності наступає лише у суворо визначених випадках. Відповідальність виключається, як правило, коли ядерний інцидент відбувся через грубу вину потерпілого, збройний конфлікт, воєнні дії, громадську війну чи повстання, важке стихійне лихо виняткового характеру.

Провідну роль в розробці правил та норм перевезення радіоактивних речовин відіграє Міжнародне агентство по атомній енергетиці. Вже в 1960 р. головні органи МАГАТЕ схвалили “Правила безпечного транспортування радіоактивних матеріалів”. З тих пір правила неодноразово переглядались з врахуванням досвіду, накопиченого в цій галузі урядами та міжнародними організаціями*.

Правила представляють собою систему принципів і норм, скерованих на гармонізацію міжнародного та національного регулювання перевезень ядерних матеріалів з метою досягнення максимальної безпеки. За своєю юридичною природою вона є рекомендаціями і не є обов’язковими для держав. Їх виконання обов’язкове лише стосовно діяльності, здійснюваної самим агентством, чи у випадку укладення спеціальної угоди, між Агентством та країною, яка отримує технічну допомогу від МАГАТЕ чи через його посередництво. Не дивлячись на свій рекомендаційний характер, правила отримали практично загальне визнання як норми забезпечення безпеки перевезень радіоактивних матеріалів і знайшли відбиття в національному атомному законодавстві майже усіх держав, які беруть участь в атомній діяльності. Вони також були включені як складова частина в ряд важливих міжнародних угод, які регулюють перевезення небезпечних речовин та матеріалів. До прикладу, Міжнародні правила, які стосуються перевезень небезпечних грузів по залізниці (діють з 1967 р.) Європейська угода стосовно міжнародних перевезень небезпечних вантажів по автодорогах та ін.

Правила МАГАТЕ регулюють перевезення радіоактивних речовин незалежно від виду транспорту. Для морських перевезень, зокрема, особливе значення має Міжнародний кодекс морських перевезень небезпечних вантажів, підготовлений Міжнародною морською консультативною організацією та схвалений її асамблеєю в 1966 р. Глава VII регламентує загальні питання перевезень всіх видів небезпечних вантажів, включаючи радіоактивні (клас сім).

Правила перевезень радіоактивних матеріалів, які містяться в національних кодексах, повинні відповідати Правилам МАГАТЕ. Вони повинні регламентувати порядок зберігання таких матеріалів, маркування та нанесення ярликів небезпеки, оформлення транспортних документів та необхідних сертифікатів, а також стосуватися питань забруднення, упаковки, проти аварійних заходів і т.д. Повинні бути вказані заходи по попередженню іонізуючого випромінювання. Більшість держав, які навіть не трансформували Правила в національні норми, дотримується їх, що значно полегшує і спрощує міжнародні перевезення небезпечних вантажів.*

За минулі роки не було повідомлення про якісь-небудь значні інциденти при перевезенні ядерних матеріалів. Тим не менше, неодноразово мали місце незначні інциденти. Так, у США з 1949 р. зареєстровано декілька сотень дрібних інцидентів при внутрішніх перевезеннях різними видами транспорту. В ряді випадків вони тягнули за собою радіоактивне забруднення навколишнього середовища. Основна причина цих інцидентів заключалась, як правило, в недбалості обслуговуючого персоналу.

Не виключені, проте, серйозні пригоди, на випадок чого в багатьох державах передбачене проведення спеціально “Програми радіологічної допомоги”. Метою програми є ліквідація чи зменшення радіоактивного забруднення середовища на випадок інциденту.

Процеси уніфікації правових норм країн-членів Ради Європи, якщо мати на увазі всі форми створення двома чи декількома Європейськими державами єдиного правового режиму в тій чи іншій сфері взаємостосунків (а саме до цього зводиться, кінець-кінцем, уніфікація правових норм), розвиваються вже не один рік, охоплюючи все нові і нові області правового регулювання. Етапними віхами на шляху розгортання та поглиблення процесів уніфікації правових норм є саме створення Ради Європи, яке поставило ці процеси, які до того мали в основному двосторонній характер, на багатосторонню основу, прийняття Комплексної програми економічної інтеграції, яка прямо сформулювала задачу зближення правових норм країн-членів Ради Європи та їхню уніфікацію національними законодавствами.

Ще в 1930 р. була підписана Міжнародна Конвенція про вантажну марку (модифікована в 1966 р.), яка отримала загальне визнання та застосування. В 1961 р. була прийнята Бернська Конвенція про міжнародні залізничні перевезення, в результаті чого було відкоректовано законодавство країн Західної Європи про перевезення вантажів залізницею в прямому міжнародному сполученні, хоча Ради Європи на той час в її сучасному вигляді ще не існувало.

В підтвердження цього міцно вкоріненою в міжнародно-правовій практиці принципу – допустимості в угодах певної групи країн лише таких відступів від більш загальних та загальноприйнятих конвенцій та угод, які не зачіпають інтересів третіх країн, - можна зіслатися на відповідні документи: “Правила безпечного перевезення відпрацьованого ядерного палива від атомних електростанцій”, підписані ФРН, Великобританією та Францією, а також проект Конвенції про відповідальність за збитки, спричинені радіаційною аварією при перевезенні відпрацьованого ядерного палива. Значна частина змісту “Правил присвячена чисто технічним запитанням, пов’язаним з підготовкою до перевезення самих збірок тепловиділяючих елементів (збірок твелів) з країн місцезнаходження атомної електростанції в країну місцезнаходження заводу регенерації, з технікою безпеки і т.д. Це до прикладу, нормативи розділу 2 “Правил”, які визначають технічні вимоги, що ставляться до перевезення відпрацьованого ядерного палива, обов’язкові для сторін, що беруть участь в транспортуванні, характеристики пакувальних комплексів, в яких збірки твелів – в залежності від їхнього стану після роботи в реакторі – підлягають перевезенню в країну місцезнаходження заводу регенерації; вимоги, аби збірки твелів перед відправкою на завод регенерації витримувались в басейнах витримки АЕС не менше ніж три роки. Такою ж більшість статей розділу 3 “Умови перевезень” – про проходження перед кожним відправленням збірок твелів випробувань упаковочних комплектів, про перевірку за спеціальною програмою технічного стану вагонів, які призначені для перевози, про проведення перед віправленням спеціального поїзду його дозиметричного контролю по рівню випромінювання, про конкретні нормативи допустимого радіаційного забруднення вагонів-контейнерів (пп..3.10, 3.11, 3.16 і т.д.) про порядок документування вантажів та ін.

В цій частині правила, що розглядаються, особливо суворо орієнтовані на “Правила безпечного перевезення радіоактивних речовин” МАГАТЕ, а багато з положень сформульовані у вигляді прямих відсилок до відповідних статей правил МАГАТЕ.

В правила Євросоюзу детально розглянуті і власне правові питання перевезення: права та обов’язки сторін при підготовці та здійсненні перевезень – країни місцезнаходження АЕС, крани транзиту (якщо така є), країни місцезнаходження заводу регенерації, порядок надання рухомого складу, комплектування технічного персоналу для обслуговування відповідного обладнання спеціального поїзда, формування бригади і т.д.

“Правила встановлюють сувору процедуру повідомлення перевезення” Країна-вантажовідправлювач зобов’язана повідомити телеграфом про відправку вантажу країну-вантажоодержувача, а також країну транзиту не менш, ніж за 15 діб до відправлення спеціального поїзда із вказівкою прикордонних пунктів його слідування та часу прибуття на них. На випадок порушення графіка руху спеціального поїзду компетентні органи країни, на території якої мало місце порушення, негайно інформують про це зацікавлені сторони. Країна відправник може відправити завантажений спеціальний поїзд лише за наявності дозволу на це зі сторони транзиту та отримувача.

Встановлений порядок, при якому технічний персонал, який обслуговує спеціальне обладнання, комплектується країною, якій належать вагони спеціального поїзда і вагон-контейнери та вагони супроводження. Окрім того, в состав входять два вагони прикриття, які надаються будь-якою залізницею, що здійснює перевезення. Ці вагони супроводжують поїзд по всьому шляху слідування. За загальним правилом, вагони контейнери, вагони-супроводження і, відповідно, технічний персонал належать державі місцезнаходження заводу регенерації (перевозка “на себе”). Якщо ж, на відступ від цього правила, спеціалізовані вагони (а, значить, і технічний персонал, який їх обслуговує) належать країні, місцезнаходження АЕС, то персонал обслуговування супроводжує їх від АЕС до кордону країни місцезнаходження заводу регенерації і зворотньо від кордону. Оскільки вміст транспортних контейнерів не підлягає митному огляду, в цьому випаду передача спеціалізованих вагонів технічним персоналом країни місцезнаходження АЕС персоналу країни місцезнаходження заводу регенерації (і зворотно) проводиться на основі відповідної документації (цілості пломб і т.д.).*

Ряд важливих положень правового (чи ,точніше, техніко-правового) характеру міститься в розділі 7 “Правил”, який називається “Організаційно-технічні заходи по запобіганню можливим аваріям та ліквідації їхніх наслідків”. Ці та інші положення розділів, до речі, особливо тісно пов’язані за своїм змістом з Конвенцією про відповідальність за збитки, викликані радіаційною аварією при перевезенні відпрацьованого ядерного палива. Передбачено, що для ліквідації наслідків можливих радіаційних аварій країна місцезнаходження АЕС, країна транзиту та країна місцезнаходження заводу регенерації створюють аварійні бригади, обладнані відповідними засобами та приладами. Прийняте правило, згідно якого ліквідація наслідків аварії відбувається силами та засобами держави, на території якої сталася аварія. У випадку необхідності компетентний орган цієї країни (в додатку до “Правил” наведений список компетентних органів) зв’язується з компетентними органами країни-вантажоодержаувача або країни-вантажовідправника і викликає з цих країн необхідні сили та засоби.

Іншим документом є проект Європейської конвенції про відповідальність за збитки, спричинені радіаційною аварією при перевезенні спрацьованого ядерного палива від АЕС різних європейських держав. Необхідність прийняття такого документу, який би вирішував відповідні проблеми стосовно усіх держав-членів Ради Європи, між якими чи через територію яких здійснюється подібне перевезення, прямо витікає із вищезгаданих “Правил”. Одне з цих положень передбачає компенсацію збитків на випадок радіаційної аварії при здійсненні перевезень.

Встановлене саме поняття “збитків”. Воно трактується досить широко – як будь-яка втрата чи пошкодженні, спричинені радіаційною аварією фізичним чи юридичним особам Європейських держав чи третіх країн, включаючи сюди і видатки, необхідні для усунення наслідків аварії. Визначено також, що матеріальна відповідальність через постраждалими виникає при недотриманні правил техніки безпеки, так і в тих випадках, коли причина радіаційною аварії не може бути виявлена, чи аварія є наслідком нездоланної сили. У всіх таких випадках діє принцип швидкої та справедливої компенсації.

У випадку, коли аварія є результатом недотримання правил техніки безпеки декількома країнами, ці країни компенсують збитки пропорційно ступеню допущеного ними порушення, а при неможливості встановити пропорційність – збитки розподіляються між ними порівну. Узгоджені питання стосовно вчасної інформації зацікавлених сторін, створення необхідних умов для роботи комісій експертів і т.д. Їх будуть зобов’язані дотримуватись на випадок радіаційної аварії як держава, на території якої вони відбулася, так і держави, які брали участь в перевезенні відпрацьованого ядерного палива чи/або на території яких проявились наслідки аварії.

Важливим, безумовно, є питання про те, хто саме буде безпосередньо здійснювати “швидке та ефективне” усунення та компенсацію збитків, яким повинен бути рівень відповідальності сторін, чи буде такою стороною сама держава, чи конкретна сторона, яка безпосередньо покриває збитки постраждаючим?

Тут маємо два основних варіанти. По одному з них такою стороною повинна бути держава (“її організація”), на території якої відбулася аварія, з наданням їй права (на випадок її невинності) вимагати компенсації від іншої держави, яка фактично відповідальна за успіх. По іншому – безпосередньо компенсація потерпілим повинна бути покладена на державу місцезнаходження АЕС (чи на саму АЕС – відправника), якщо аварія відбулася чи її наслідки проявлися до перетину транспортним засобом з відпрацьованим ядерним паливом границі держави – отримувача; на державу місцезнаходження заводу регенерації (чи на сам завод – отримувач), якщо аварія відбулася чи її наслідки проявилися після того, як транспортний засіб пересік кордон держави – отримувача. З тим чи іншим вирішенням питання пов’язане розподілення відповідальності між усіма сторонами-учасниками перевезення відпрацьованого ядерного палива. Представляє зацікавлення питання про відповідальність за покриття збитків стороні в ситуаціях, коли радіаційна аварія відбулася за обставин, які не дають можливості встановити, яка з держав, що бере участь в перевезенні, не виконала свої обов’язки забезпечити дотримання “Правил”, чи при обставинах, які не дають можливості встановити, чи мало місце невиконання державою цього свого обов’язку. Зокрема, виникає запитання, чи повинна в таких випадках притягуватися до покриття збитків країна транзиту, якщо аварія відбулася на її території.

У вирішенні питання про розподіл обов’язків у покритті збитків, спричинених радіаційною аварією, яка відбулася в результаті дії нездоланної сили, також можливі декілька варіантів: обов’язки покриття збитків розподіляються між усіма учасниками Конвенції пропорційно дольовим внеском цих країн до бюджету Ради Європи; зобов’язання покладаються на державу місцезнаходження АЕС, якщо аварія відбулася до передачі відпрацьованого ядерного палива заводу регенерації, і на державу місцезнаходження заводу регенерації, якщо аварія відбулася після такої передачі, яка здійснюється на кордоні держави місцезнаходження заводу регенерації; покриття збитків здійснюється за рахунок спеціального страхового фонду, утвореного із сум, перерахованих державами-членами Конвенції пропорційно їх дольовим вкладам до бюджету Ради Європи на спеціальний рахунок в Міжнародному банку економічного співробітництва.

Заслуговує уваги також питання про обсяг “справедливої” компенсації за збитки, спричинені радіаційною аварією. Визначились два основних підходи до вирішення питання. За першим варіантом покриття збитків обмежується певною, наперед встановленою сумою, яка, проте, може бути підвищена (аж до повної компенсації), якщо виявиться, що збитки значно перевищуються цю суму. За другим – зобов’язана сторона (сторони) повинні компенсувати збитки, спричинені радіаційною аварією, в повному обсязі.*

Прийняття “Правил безаварійних перевезень відпрацьованого ядерного палива від атомних електростанцій – членів Ради Європи”, розробка та наступне прийняття документа про відповідальність за збитки, спричинені ядерною аварією при міжнародних перевезенням відпрацьованого ядерного палива від атомних електростанцій представляє собою важливий етап на шляху розвитку та реалізації важливої установки – створення комплексної програми, яка націлює на зближення та уніфікацію національних правових норм Європейських держав.