Теоретичні основи місцевого самоврядування. Особливості фінансування місцевого самоврядування в Україні., Детальна інформація

Так звана “радянська” концепція базується на тому, що місцеві ради є органами єдиної державної влади, що відповідають за проведення в життя на своїй території актів центральних органів. Головне завдання місцевих рад в соціалістичній державі, таким чином, зводиться до того, щоб забезпечити виконання основних державних функцій на кожній ділянці території країни. Такий підхід отримав відображення зокрема в конституції Куби, де місцеві асамблеї характеризуються як вищі органи державної влади на місцях, що здійснюють в межах кола своїх повноважень державні функції у відповідних територіальних одиницях (ст. 101,102). Радянська модель також характеризується ієрархічною підпорядкованістю ланок влади. Принципи розподілу влад, стримань і притиваг заперечуються - всі інші органи держави вважаються похідними від рад та підзвітними їм (відповідні норми закріплені в ст. 3 конституції КНР). Ця модель існувала в Радянському Союзі (де в законодавстві поняття “місцевого самоврядування” взагалі не існувало), продовжує діяти в Китаї, Кубі, КНДР і В’єтнамі.

Як видно з викладених теорій, кожна з них має свої недоліки. Одним зі спільних недоліків є протиставлення в межах всіх цих теорій місцевого самоврядування і держави, в той час як фактично мається на увазі виконавча влада та її місцеві органи. І якщо врахувати всю вищенаведену критику і практику державобудування, можна побачити, що місцеве самоврядування є також державним органом – тою самою четвертою владою. Тези про те, що громада здійснює повноваження від свого імені і під свою відповідальність не мають значення, оскільки всі органи держави здійснюють державні функції як відповідальні юридичні особи, в той час як держава як така не виконує жодних чинностей сама, а виконує їх через свої органи. Ці органи, у свою чергу, покликає до життя закон. Суди також є незалежними від інших гілок влади і мають таку структуру, що вища інстанція контролює нижчу, але безпосередньо не наказує, - і ніхто не протиставляє суди державі. Різниця таким чином, полягає у формальному боці, тобто в організації цих органів. Розглядаючи це питання, Юрій Панейко так визначив самоврядування: самоврядування є спертою на приписи закону здецентралізованою державною адміністрацією(державно-владні управлінські повноваження – Т.Т.), що виконується локальними органами, які ієрархічно не підлягають іншим органам і є самостійними в межах закону і загального правового порядку. Отже, визначними елементами є виконання цими органами державно-владних повноважень і децентралізація цих повноважень – з першого випливає виконання верховної влади, з другого - правова незалежність і самостійність самоврядних одиниць (вони не підпорядковані ієрархічно жодному органу державної влади). Самоврядування взагалі – це ієрархічна незалежність і самостійність – де немає цих чинників, там немає і самоврядування в юридичному значенні.

Сьогодні ідея самоврядування і свободи громади, як державного органу, полягає в найактивнішій участі в державному житті і в полагоджуванні державних справ. Слід зазначити, що з цією думкою погоджуються сучасні європейські та провідні українські спеціалісти з цього питання, зокрема, у працях європейських авторів вживаються терміни на зразок “місцевого управління” чи “місцевого врядування” на означення як місцевого управління, так і місцевого самоврядування, оскільки головне місце в європейському державобудуванні посіло явище децентралізації. Відповідно до української традиції і надалі буде проводитись розрізнення між цими двома поняттями, хоча вони часом повністю зливаються.

Децентралізація. На сучасний стан місцевого управління і самоврядування впливають наступні чинники: поширення відносин вільного ринку і конкуренції та концентрація на людині як споживачеві різноманітних благ, в тому числі послуг держави. Зараз, коли поняття демократії увібрало в себе й ліберальну ідею, основною її проблемою у великих країнах є забезпечення рівноваги між вимогами проводити політику відповідно до єдиних критеріїв та необхідністю виражати інтереси різних груп. Центральний уряд прагне до єдності нації, розвиваючи ідею національної ідентичності й надаючи послуги всьому населенню за єдиними стандартами. В той же час необхідно враховувати локальні відмінності в соціально-економічних, культурних, географічних, демографічних та інших характеристиках і сприяти їхньому розвиткові. Розвиток ринкових відносин і потреба оперативного управління спричинили значні зрушення у розподілі владних повноважень у всіх розвинутих державах. Як результат – передача частини повноважень парламенту урядові, а повноважень уряду – органам місцевого управління і самоврядування. На перший план висувається ефективність діяльності держави і застосовується принцип відповідності даному рівню влади певного рівня відповідальності: будь – яка функція, що може бути ефективно виконана на більш низькому рівні, має бути передана на цей рівень. Центральний уряд визнає автономію місцевих органів влади, але в той же час встановлює над ними певний контроль, особливо над сукупними суспільними витратами та наданням послуг загальнодержавного значення. У більшості країн Європи визнається також принцип загальної компетенції, що полягає в наданні місцевій владі права здійснювати будь-яку діяльність в інтересах місцевої громади в межах діяльності, дозволеної законом. Таким чином, місцеві органи менш пов’язані правилами і є більш гнучкими – потенційно більш схильними до інновацій, впровадження яких у державному масштабі або через вертикаль органів виконавчої влади забере набагато більше часу і коштів.

Як вже зазначалося, для вирішення проблем, пов’язаних з місцевим управлінням, застосовується децентралізація державної влади – передача або делегування державно-владних повноважень від центрального уряду до недержавних організацій, органів місцевого управління і самоврядування.

Децентралізація має дві форми: демократичну та адміністративну. Демократична децентралізація – це делегування, передача частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних (субнаціональних) одиниць (територіальних громад, колективів) та тим органам, які це населення обирає – це і є місцеве самоврядування. Децентралізація адміністративна – створення на місцях спеціальних урядових органів та наділення їх повноваженнями по здійсненню виконавчої влади; таку децентралізацію також називають деконцентрацією – це місцеве управління. Також є досить поширеною наступна класифікація: демократична децентралізація називається автономією, адміністративна – адмініструванням і між ними (за ступенем децентралізації) - агентство, коли відбувається переміщення державних повноважень до неурядових громадських організацій, які формуються не шляхом представництва громадян, а шляхом їхньої добровільної участі в діяльності цих організацій. Фактично поняття децентралізації зараз все частіше асоціюється саме з автономією та агентством.

Децентралізація вдало вписується в концепцію прямої (безпосередньої) демократії, що має своїм змістом громадські консультації; громадські збори з окремих питань; стаціонарні та пересувні виставки, що відображають діяльність органів місцевого управління і самоврядування; опитування громадської думки; персональні інтерв’ю; референдуми. Близькою до прямої демократії є концепція участі – участь представників населення в управлінні школами, лікарнями, добровільними організаціями. Спроба стимулювання участі народу у прийнятті рішень спрямована на формування “почуття господаря ” і таким чином підвищити відповідальність за різноманітну діяльність на місцевому рівні. Обидві форми демократії все більш популярні в Західній Європі, їхній розвиток в деяких країнах паралельний занепаду традиційних форм представницької демократії (вступ у політичні партії чи участь у політичному процесі як виборці чи кандидати). Ця форма демократичного розвитку, до речі, є більш прийнятною для України, де фрагментарний стан політичних партій стримує участь в процесі прийняття рішень і де населення, як свідчить досвід нашої країни, здається, віддає перевагу участі в діяльності по розвитку громади чи висловлювати точку зору по конкретних питаннях без участі в бурхливій політичній діяльності.

Децентралізація дозволяє значно скоротити урядовий апарат за рахунок ліквідації всіх представництв місцевого рівня, залишивши лише інспекторів – наглядовців з правом звернення до суду як інструментом контролю діяльності органів місцевого самоврядування. Вона також дозволяє використовувати участь місцевого населення не лише як споживачів, а й як виробників послуг, що є дешевше і ефективніше.

Сучасна практика – зміст місцевого управління і самоврядування

В сучасній європейській правовій практиці самоврядування розглядається виходячи з трьох взаємопов’язаних елементів: структура, функції, фінанси.Питання фінансуваня я виніс в окрему підтему моєї роботи.

Структура: показує, як взаємопов’язані різноманітні місцеві органи влади та як вони вписуються в загальну систему управління. Як правило, існує кілька рівнів управління:

Базова одиниця (низова ланка, рівень) – так звана місцева громада – територія, що найчіткіше ідентифікується її жителями, що вважають цю територію “своєю”. Через різну природу міської та сільської місцевості такі громади (спільноти) можуть істотно відрізнятися за чисельністю населення та географічною площею. Розподіл населення варіюється від 1 тис. жителів у сільській місцевості до 1 млн. у великому місті.

Тут може виникнути конфлікт між необхідністю мати невеликі одиниці місцевого управління, що відповідають розміру даної громади і потребують досить великих (тому часто занадто дорогих) органів влади для ефективного надання послуг. Це приводить до злиття дрібних органів влади у сільській місцевості й до розподілу деяких міських влад на сусідні ради; існують також приклади невеликих громад, зокрема, у Франції, що співпрацюють у сфері надання послуг чи приходять до сумісних угод щодо передачі права на ці послуги.

У більшості країн перевага надається багаторівневій системі, при якій більш масштабна діяльність здійснюється вищим органом влади (графства у Великій Британії, департаменти у Франції та райони у Німеччині). У всіх цих випадках більш високий рівень влади створений для надання послуг, що необхідні для більшої території, в той час, коли регіони надають послуги місцевого характеру. У деяких країнах (велика Британія) існує відмінна від інших система, що практикується у великих містах, коли одна влада об’єднує функції громади та графства. Таке явище отримало назву “єдина влада”, оскільки вона поєднує всі функції місцевого управління в одній раді.

Ряд великих країн Європи (Франція, Іспанія, Італія) мають ще один додатковий рівень місцевого управління на регіональному рівні, в той час як у Федеративних (Німеччина, Австрія) землі є найвищим рівнем субнаціонального управління.

Регіональні органи влади у більшості випадків утворилися недавно (хоча вони часто базуються на історичних регіонах) і раніше не мали виборної ради. Іноді такі органи влади створювались у відповідь на вимогу визнання окремої історичної одиниці, як Бретань, Басконія, острови Корсика та Сіцілія. Іноді регіони створюються штучно для утворення єдиної структури по всій країні. Такого типу регіони важко знаходять в Європі визнання і підтримку, проте прослідковується загальна тенденція до надання більшої влади регіональному управлінню. Це є частиною процесу децентралізації, що наближує послуги до населення і збільшує відповідальність та ефективність “на місцях”.

Функції: основними функціями місцевого управління і самоврядування визнаються надання послуг населенню та його представництво.

За послугами найбільш поширеним є такий розподіл (вони дуже відрізняються в кожній з країн): вищий рівень здійснює загальне планування і підготовку фахівців, нижчий реально надає послуги. Деякі послуги можуть надаватись приватним секторам (комунальні послуги - у більшості країн).

Типи послуг, що надаються місцевою владою

Розвиток громади: економічний розвиток;

підтримка громади та забезпечення її єдності.

Послуги по розвитку навколишнього середовища: планування землевикористання;

планування розвитку транспортної мережі;

захист навколишнього природного середовища;

шляхи та громадський транспорт;

збір і переробка сміття.

Освіта, здоров’я, соціальні послуги: школи;

вища освіта;

лікувальні та оздоровчі заклади;

соціальне забезпечення;