Конвенція про захист прав людини та основних свобод, Детальна інформація

омбудсмени, що мають і не мають механізмів для виконання своїх приписів;

омбудсмени, сфера повноважень яких розповсюджується на суди, муніципальні органи (омбудсмени з широкою сферою компетенції) і омбудсмени, що контролюють тільки адміністративні органи (з обмеженою сферою компетенції);

омбудсмени, що широко використовують методи гласності і відкритості і омбудсмени, яким притаманні приватні і абсолютно конфіденційні розслідування;

омбудсмени абсолютно деполітизовані і омбудсмени, які виконують незначні політичні функції чи формуються за активної часті політичних партій;

індивідуальні і колегіальні омбудсменівські служби [8].

Конкретна організація цього інституту, його модель залежить від форми правління, державного устрою, конституційних, національних, політичних традицій тих чи інших країн. Тому неможна виділити найдосконалішу модель. До того ж слід сказати, що здебільшого ефективність правозахисної діяльності омбудсмена визначається не його статусом, функціями, повноваженнями, а правовою культурою суспільства, демократичністю механізму державної влади, наявною в державі правовою системою тощо. Виходячи з цього, кожна держава індивідуально підходить до створення національної моделі цього інституту, переслідуючи завданння закласти в нього дієвий механізм захисту конституційних прав і свобод.

Конституція України 1996 року запровадила службу українського омбудсмена – Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Згідно із статею 101 Конституції він здійснює “парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина”. Визначення місця даного інституту в розділі Конституції, що присвячений Верховній Раді України, свідчить про призначення Уповноваженого бути насамперед засобом саме парламентської охорони прав і свобод людини і громадянина. Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, що набрав чинність з початком 1998 року, поширив компетенцію Уповноваженого також на захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції.

Друга стаття Закону визначила сферу його застосування: український омбудсмен бере участь у чітко окресленому колі суспільних відносин, які створюються між людиною, з одного боку, та органами держави і місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами, – з іншого. Відразу ж слід звернути увагу на те, що українським законодавцем значно розширене як коло суб’єктів, що захищаються Уповноваженим, так і коло суб’єктів, на які він може впливати. Адже в багатьох країнах на захист омбудсмена можуть розраховувати лише громадяни даної держави, а в Україні захистові підлягають люди в усіх громадянських станах за умови перебування на території України, а українські громадяни – навіть і за її межами. У переважній більшості країн омбудсмен чинить вплив лише на органи державної виконавчої влади та їх посадових і службових осіб, компетенція ж українського Уповноваженого поширюється і на органи державної судової влади, і на органи місцевого самоврядування, і на організації, підприємства і установи незалежно від форм власності та їх посадових і службових осіб.

Третя стаття Закону визначає мету парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина. Отже, діяльність Уповноваженого спрямовується на:

1) захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України;

2) додержання та повагу до прав і свобод людини і громадянина суб'єктами, зазначеними у Законі;

3) запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню;

4) сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі;

5) поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;

6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод;

7) сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.

Аналіз цих положень дає підстави стверджувати, що правозахисна діяльність Уповноваженого спрямована на забезпечення повної реалізації людиною своїх прав, свобод, інтересів і потреб.

\x1C00о пов’язаним з попереднім, є принцип допоміжного характеру його діяльності. Виходячи з положень Закону, Уповноважений здійснює свою діяльність поряд з іншими спеціалізованими органами захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, при цьому жодною мірою не підміняючи та не замінюючи їх. Як уже зазначалося, повноваження Уповноваженого не припиняються і не обмежуються у зв’язку із завершенням діяльності, розпуском або саморозпуском Верховної Ради. Сказане дозволяє стверджувати, що інститут Уповноваженого Верховної Ради з прав людини – не додатковий механізм українського парламенту, а інститут, що самостійно оперує даними йому повноваженнями та реалізує власні завдання. Будучи допоміжним органом по відношенню до Верховної Ради, він є додатковим (субсидіарним) засобом захисту прав і свобод людини щодо інших правозахисних механізмів; він усуває прогалини і компенсує недоліки судових та інших засобів захисту прав людини. “Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод”. Про надання інституту Уповноваженого важливого значення як захисту прав і свобод людини свідчить законодавче закріплення у тій же четвертій статті положення про постійний характер його діяльності, яка не припиняється в зв’язку з введенням військового стану чи оголошенням надзвичайного стану на всій або частині території України.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини призначається парламентом строком на п’ять років. Кандидатом на цю посаду може бути 40-літній громадянин України, що володіє українською мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності і протягом останніх п’яти років проживає в Україні. Ці вимоги є загальноприйнятими. Але серед вимог до кандидата є положення про те, що якщо судимість за вчинення злочину погашена та знята в установленому законом порядку, правових перешкод для того, щоб обіймати зазначену посаду не існує. Деякі вчені [7] вважають це положення таким, що суперечить вимозі про високі моральні якості та досвід правозахисної діяльності кандидата і пропонують дану норму вилучити.

Звісно, що Уповноважений не має суміщати свою посаду з іншою роботою. Взагалі, принцип дотримання несумісності – класична риса інституту омбудсмена різних країн. Водночас заняття науковою, викладацькою, творчою діяльністю, виходячи з духу Закону, не тільки не забороняється, а і підтримується державою, адже одним із завдань Уповноваженого є сприяння правовій інформованості громадян та правова освіта населення. Принцип несумісності в деякій мірі включає в себе деполітизацію інституту Уповноваженого. Згідно із ч.2 ст.8 Закону Уповноважений не може бути членом будь-якої політичної партії. Це положення покликане забезпечити незалежне становище даного органу від впливу численних політичних сил українського суспільства та зберегти об’єктивність і неупередженість ставлення українського омбудсмена до осіб різноманітних партій. Тут же слід зазначити, що недодерження цих вимог неминуче тягне відкликання з посади.

Для забезпечення діяльності Уповноваженого утворюється секретаріат, який здійснює юридичне, організаційне, науково-аналітичне, інформаційно-довідкове забезпечення функцій Уповноваженого, також Уповноваженим можуть призначатись його представники. Правда, Законом не уточнено, чи то можуть призначатись представники на місцях, чи то з окремих питань.

Стаття 13 Закону закріпила широкий перелік прав Уповноваженого, що відображають його взаємодію з органами державної влади та іншими суб’єктами, які уже називалися вище. Серед таких: право невідкладного прийому першими посадовими особами Української держави, право присутності на засіданнях будь-яких державних і недержавних органів, право активної участі в судовому провадженні, право безперешкодного відвідування будь-яких державних і недержавних структур, право на ознайомлення з будь-якою інформацією, будь-якими документами тощо. Останнім в цьому переліку прав є п.12, що закріплює за Уповноваженим право “перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність”. На думку деяких вчених [7], ця норма суперечить п.3 ст.121 Конституції України, згідно з якою нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, покладено на органи прокуратури. Ними це вважається зіткненням правових норм, “конфліктом повноважень” двох державних структур. Але, слід знову наголосити, що омбудсмен доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, крім того, його правозахисна діяльність спрямована (акцентована) саме на захистові прав людини. Тому вбачати тут якісь суперечливість або колізію, а тим більше конфлікт чого б там не було, не має жодних підстав.

Важливим питанням є питання про акти реагування Уповноваженого щодо порушень Конституції та законів України, а також ратифікованих міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина. Статею 15 Закону виділено два види таких актів: конституційне подання Уповноваженого та подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб. Цією ж статею дано визначення ним:

“Конституційне подання Уповноваженого – акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційності) закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України та Кабінету Міністрів України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції України та законів України.

Подання Уповноваженого - акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.”

У більшості країн сила рекомендацій омбудсмена ґрунтується не на державному примусі, а на переконливості його доказів, на його власному авторитетові. Також виконання приписів омбудсмена у певній мірі залежить від рівня правової культури населення. Вважається, що неімперативний характер повноважень омбудсмена, використання ним методів переконання, критики, гласність діяльності сприяють більш позитивному сприйняттю його рекомендацій, оскільки в такому випадку вони “побічно” співпрацюють з омбудсменом і деякою мірою разом шукають способи, компромісні рішення для відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина [9].

Аналізуючи підстави для провадження справ та призначення перевірок (ст.16 Занону), приходимо до висновку, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини відноситься до групи “ініціативних омбудсменів”, яким надані широкі можливості вивчення реального становища у сфері прав і свобод людини і громадянина в країні. Адже законодавчо закріплені: можливість безпосереднього звернення до Уповноваженого, існування так званого “парламентського фільтра”, а також дослідження за власною ініціативою. Право на розгляд своїх звернень Уповноваженим мають громадяни України незалежно від місця їх перебування та негромадяни України, що перебувають на її території. Ст.17 Закону передбачає письмову форму звернень, що взагалі відповідає світовому досвіду інституту омбудсмена, але тут є й цікаві винятки: 90% справ американський омбудсмен вирішує по телефону. Прийняття та розгляд звернень Уповноваженим регламентується Законом України “Про звернення громадян”. Звернення Уповноваженому подаються протягом року з моменту виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. І це пов’язане не стільки з тим, щоб уникнути перевантаження омбудсмена, скільки з тим, що з часом ці скарги втрачають свою злободенність. У разі необхідності Уповноважений може подовжити цей строк, але не більше ніж ще на рік. Як додатковий захід Закон закріпив, що Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі звернення народних депутатів України. Запровадження даного правила викликано існуючою практикою звернення громадян з різних питань саме до народних представників. Але ця норма не є впровадженням “парламентського фільтру” у повному розумінні цього слова. “Парламентський фільтр” передбачає надходження скарг до омбудсмена виключно через парламентарів. Що ж стосується правозахисної діяльності Уповноваженого за власною ініціативою, то треба сказати, що методи інспектування державних органів і установ, тобто здійснення так званого загального нагляду, нагляду за власною ініціативою, не одержали широкого розповсюдження в практичній діяльності омбудсменів світу. Я не схильний вважати особливості національного інституту омбудсмена недоліком; це лише одна з відмінних рис.

Системазувавши діяльність інституту Уповноваженого, виділяють такі три її стадії [5]:

Перша стадія – одержання Уповноваженим відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина.

Друга стадія починається, якщо Уповноважений приймає звернення до свого розгляду; вона включає велику кількість повноважень Уповноваженого з самого дослідження фактів порушень прав і свобод людини і громадянина.