Рішення Конституційного суду, Детальна інформація

- від Головного контрольно-ревізійного управління України - Багінського Володимира Володимировича, Ніколенко Ніни Миколаївни, Романіва Михайла Васильовича;

- від Державної податкової адміністрації України - Дороша Олександра Гнатовича, Кулініченко Валентини Миколаївни;

- від Міністерства фінансів України - Матвійчука Володимира Макаровича;

- від Національного аудиторського комітету України - Павлюка Степана Івановича;

- від Національного банку України - Рябця Віктора Петровича;

- від Прокуратури України - Гріщенка Івана Юхимовича;

- від Рахункової палати Верховної Ради України - Андрусенка Олександра Івановича, Кадькаленка Сергія Тимофійовича, Малікова Валерія Васильовича, Ніженської Тамари Василівни;

- від Фонду державного майна України - Крюкова Віталія Івановича, Підгайного Андрія Петровича,

керуючись пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України, ( 254к/96-ВР ) пунктом 1 статті 13, статтями 40 та 65 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), розпочав на пленарному засіданні розгляд справи за конституційними поданнями Президента України від 28 грудня 1996 року та 19 травня 1997 року про відповідність Конституції України Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" ( 315/96-ВР ) та Постанови Верховної Ради України "Про тлумачення статті 98 Конституції України" ( 389/96-ВР ).

У процесі розгляду матеріалів справи Конституційний Суд України на пленарному засіданні Ухвалою від 10 липня 1997 року відповідно до § 23 Регламенту Конституційного Суду України ( v001z710-97 ) роз'єднав зазначене конституційне провадження на два окремих провадження. У справі щодо відповідності Постанови Верховної Ради України "Про тлумачення статті 98 Конституції України" Конституційний Суд України 11 липня 1997 року прийняв Рішення.

Приводом для розгляду цієї справи згідно зі статтями 39, 40 та 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Президента України від 28 грудня 1996 року про невідповідність Конституції України Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" від 11 липня 1996 року.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 75 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору стосовно відповідності Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" в частині визначення статусу, завдань, функцій і повноважень Рахункової палати положенням Конституції України.

Заслухавши суддів-доповідачів Мартиненка П.Ф. і Костицького М.В., пояснення представників суб'єкта конституційного подання - Бурчака Ф.Г., Підпалова Л.В., представників Верховної Ради України - Зайця А.П., Селіванова А.О., представників державних органів та установ, залучених до розгляду справи, Андрусенка О.І., Дороша О.Г., Кадькаленка С.Т., Крюкова В.І., Малікова В.В., Матвійчука В.М., Мороз С.М., Павлюка С.І., Рябця В.П., вивчивши та проаналізувавши висновки фінансово-економічної та правознавчої експертиз, тимчасової комісії Конституційного Суду України та інші матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Суб'єкт конституційного подання стверджує, що Закон України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" ( 315/96-ВР ) (далі - Закон) є таким, що не відповідає Конституції України, є неконституційним в цілому, і викладає такі аргументи.

Перш за все, суб'єкт конституційного подання звертає увагу на невідповідність Конституції України Закону в частині визначення природи Рахункової палати, її взаємозв`язку з Верховною Радою України. Якщо Конституція України передбачає утворення Рахункової палати як державного органу, що діє "від імені Верховної Ради України", а її призначення визначає як "контроль за використанням коштів Державного бюджету України" (стаття 98), то Закон визначає Рахункову палату як орган самої Верховної Ради України, на який покладено здійснення вищого державного фінансово-економічного контролю.

У поясненнях Верховної Ради України до цього положення конституційного подання зазначається, що оскільки Рахункова палата діє від імені Верховної Ради України (стаття 98 Конституції України), формується нею (пункт 16 статті 85 Конституції України), то вона фактично є органом парламентського контролю і тому її законодавче визначення як органу державного фінансово-економічного контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй, є правомірним.

Конституційний Суд України, вирішуючи даний спір, виходить з того, що Конституція України має найвищу юридичну силу (частина друга статті 8 Конституції України). Верховенство конституційних норм поширюється на всі сфери державної діяльності, в тому числі і на законотворчий процес. Верховна Рада України, приймаючи закони, не має права допускати невідповідностей щодо будь-яких положень, прямо закріплених в Конституції України.

Однак Верховна Рада України в Законі України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" змінила конституційно встановлене найменування Рахункової палати та її призначення.

Визначення Рахункової палати як органу самої Верховної Ради України створює можливість поширення на Рахункову палату безпосереднього здійснення парламентських функцій, що суперечить принципу єдиного законодавчого органу, яким є Верховна Рада України (стаття 75 Конституції України).

По-перше, Верховна Рада України, яка за юридичною природою є парламентом, реалізує свої конституційні повноваження (статті 85 і 92 Конституції України), зокрема і у сфері фінансово-економічної діяльності (пункти 4, 6, 11, 13, 14, 16, 18, 19, 24, 33, 36 статті 85; пункти 5, 6, 7, 8, 9, 22 частини першої статті 92; пункти 1, 8 частини другої статті 92 Конституції України), саме як орган загальної конституційної компетенції. Рахункова палата відповідно до статті 98 Конституції України є органом спеціальної конституційної компетенції, що в контексті загальних повноважень Верховної Ради України має обмежений і виключний характер. Повноваження Рахункової палати є похідними від повноважень Верховної Ради України і відповідно до статті 19 Конституції України у своїй діяльності вона не може виходити за їх межі.

Отже, в нормативно-правовому значенні Конституції України Рахункова палата є незалежним органом спеціальної конституційної компетенції, і Верховна Рада України як орган законодавчої влади не має права забрати чи обмежити конституційні повноваження Рахункової палати, передати їх будь-яким іншим органам або ж взяти на себе їх здійснення. Зазначені положення, однак, не стосуються повноважень Верховної Ради України як органу, який відповідно до статті 155 Конституції України має повноваження вносити зміни до Конституції України, зокрема, до статті 98.

Конституційний Суд України враховує і той факт, що Верховна Рада України 23 січня 1997 року прийняла Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України", в якому спробувала виправити невідповідність Конституції України законодавчого визначення місця цього органу, змінивши його назву на назву "Рахункова палата", який, проте, не набув чинності.

По-друге, не відповідає Конституції України і визначення в Законі призначення Рахункової палати. Якщо Конституція України закріплює за Рахунковою палатою функцію здійснення "контролю за використанням коштів Державного бюджету України" (стаття 98), то частина перша статті 1 та стаття 3 Закону покладають на Рахункову палату здійснення "вищого" та "державного фінансово-економічного контролю", а стаття 36 Закону встановлює її статус як "вищого незалежного органу фінансово-економічного контролю".

Поняття "державний фінансово-економічний контроль", як підтверджують дані фінансово-економічної та правознавчої експертиз, є набагато ширшим за поняття "контроль за використанням коштів Державного бюджету України". Застосувавши в Законі більш широке поняття, Верховна Рада України фактично розширено тлумачить статтю 98 Конституції України, підтвердивши це прийняттям Постанови Верховної Ради України "Про тлумачення статті 98 Конституції України" (389/96-ВР ) від 1 жовтня 1996 року. За Рішенням Конституційного Суду України від 11 липня 1997 року ця Постанова як така, що не відповідає Конституції України, втратила чинність.

По-третє, не можна визнати конституційним положення Закону, згідно з яким "Голова Рахункової палати, Перший заступник і заступник Голови, головні контролери та Секретар Рахункової палати не можуть бути затримані, притягнуті до кримінальної відповідальності без згоди Верховної Ради України" (частина перша статті 37 Закону).

Цим положенням на зазначених посадових осіб Рахункової палати фактично поширюється депутатська недоторканність (без вживання відповідного поняття), передбачена статтею 80 Конституції України.

Встановлення додаткових порівняно з недоторканністю особи гарантій недоторканності для окремих категорій державних посадових осіб має на меті створення належних умов для виконання покладених на них державою обов`язків та захист від незаконного втручання у їх діяльність.

Недоторканність посадових осіб є гарантією більш високого рівня у порівнянні з недоторканністю, яка встановлюється для всіх осіб, що відповідає принципу рівності прав і свобод громадян та їх рівності перед законом (стаття 24 Конституції України).

Тому, якщо права і свободи людини і громадянина, а також гарантії цих прав і свобод (у тому числі додаткові гарантії недоторканності особи) визначаються виключно законами України (пункт перший статті 92 Конституції України), то гарантії вищого рівня (для депутатів, суддів та інших посадових осіб), оскільки вони допускають винятки із загального принципу рівності прав і свобод громадян та їх рівності перед законом, мають за логікою визначатися виключно Конституцією. Конституція України таких гарантій недоторканності для посадових осіб Рахункової палати не передбачає.