Рішення Конституційного суду, Детальна інформація

Oe

\x3700$\x2438\x4800$\x6467\x5365u\x1C00о виконання. Верховна Рада України в рамках своїх парламентських повноважень здійснює постійний вищий контроль за дотриманням чинного фінансового законодавства.

Згідно з пунктом 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України Прокуратура України продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, в тому числі і тих, що діють у фінансово-економічній сфері.

Рахунковій палаті Конституція України надала значно вужчі повноваження. Вона має право контролювати використання коштів Державного бюджету України, його законність, доцільність, ефективність. Отже Конституція України, поклавши на Рахункову палату повноваження від імені Верховної Ради контролювати виконання саме видаткової частини Державного бюджету, поклала на неї і обов`язок контролювати законність витрачання бюджетних коштів, але тільки їх витрачання.

Це положення підтверджується і висновком тимчасової комісії Конституційного Суду України про те, що Рахункова палата не може здійснювати контроль за законністю виконання актів Верховної Ради України, зокрема її постанов, стосовно контролю у фінансово-економічній сфері взагалі, але такий контроль з боку Рахункової палати є конституційно обгрунтованим виключно у частині використання коштів Державного бюджету України.

Всі три органи - Верховна Рада України, Рахункова палата, Прокуратура України - здійснюють контроль або нагляд за додержанням чинного фінансового законодавства "на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (частина друга статті 19 Конституції України).

Отже, ті положення Закону, які покладають на Рахункову палату контроль "за виконанням законів України та прийнятих Верховною Радою України постанов, виконанням Державного бюджету України, фінансуванням загальнодержавних програм, збереженням та використанням майна, що є об'єктами права державної власності, органами виконавчої влади та посадовими особами, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України" (пункт 1 статті 6 Закону), в частині контролю, не пов`язаного з використанням коштів Державного бюджету України, повинні розглядатись як такі, що не відповідають Конституції України.

Аналіз Закону вказує на те, що в ряді своїх положень він покладає на Рахункову палату такі повноваження, які відповідно до Конституції України належать до контрольних повноважень виключно Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України у фінансово-економічній сфері і перебувають поза межами використання коштів Державного бюджету України.

Так, Закон покладає на Рахункову палату контроль:

- за "використанням об'єктів права власності, які не підлягають приватизації" (абзац четвертий статті 2 Закону) та "грошовою емісією, використанням золотого запасу, дорогоцінних металів, каміння, наданням кредитів та здійсненням операцій по розміщенню золотого і валютного резервів" (абзац сьомий статті 2 Закону);

- за "збереженням та використанням майна, що є об'єктами права державної власності" (пункт 1 статті 6 Закону);

- за "збереженням та використанням майна, що є об'єктами права державної власності, що не підлягають приватизації" (пункт 1 статті 7 Закону);

- за "збереженням і використанням об'єктів права державної власності" (найменування та частина перша статті 23 Закону), в тому числі шляхом проведення обстежень "майнових комплексів, їх збереження і використання в інтересах держави" (частина перша статті 23 Закону), отримання необхідної інформації "від Фонду державного майна України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій", проведення перевірок та ревізій "щодо дотримання законності в управлінні майном, що є об'єктами права державної власності" (частина перша статті 23 Закону);

- за станом "зберігання і використання майна, що є об'єктами права державної власності, а також майна, що знаходиться у повному господарському віданні Національного банку України, його територіальних відділень та підвідомчих спеціалізованих підприємств, установ і організацій" (частина третя статті 25 Закону), а також за результатами "виробничо-господарської діяльності, проведеної приватизації або іншого розпорядження майном, що є об'єктами права державної власності" (частина перша статті 26 Закону);

- за станом "використання та управління об'єктами права державної власності, що підлягають приватизації" (абзац третій частини першої статті 27 Закону) та правовим режимом "об'єктів права державної власності, в тому числі земельного фонду України" (абзац сьомий частини першої статті 27 Закону).

Управління об'єктами державної власності відповідно до Конституції України віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України (пункт 5 статті 116), тоді як законодавчі умови його здійснення, правовий режим власності визначаються виключно законами України (пункт 7 частини першої статті 92 Конституції України), а парламентський контроль, зокрема і в цій сфері, належить виключно Верховній Раді України (пункт 33 частини першої статті 85 Конституції України). А тому передачу таких повноважень Рахунковій палаті Верховною Радою України треба розглядати як таку, що суперечить Конституції України, оскільки відповідно до Конституції України (частина друга статті 6 та частина друга статті 19) і Рахункова палата як окремий конституційний орган, і сама Верховна Рада України мають діяти виключно на підставі та у межах конституційних повноважень.

За умови, якби конституційно закріплені за Верховною Радою України контрольні повноваження у фінансово-економічній сфері стали у повному обсязі і на постійній основі належати Рахунковій палаті, на чому наполягає у своїх поясненнях Верховна Рада України [Верховна Рада України, говориться в них, створивши Рахункову палату, не передала їй свої повноваження здійснення парламентського фінансово-економічного контролю, а наділила її такими повноваженнями], тоді це означало б перерозподіл конституційної компетенції шляхом прийняття Закону, що можливо тільки шляхом внесення змін до Конституції України відповідно до розділу XIII Конституції України.

Зазначене вище стосовно невідповідності Конституції України також стосується і тих положень Закону, за якими на Рахункову палату покладено контроль:

- "за дотриманням законності щодо надання Україною позик, економічної та іншої допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, а також щодо укладання угод про державні позики і кредити, здійснення контролю за використанням кредитів, одержаних Україною від іноземних держав, банків та міжнародних фінансових організацій, і позик, які не передбачені Державним бюджетом України" (абзац п`ятий статті 2 Закону);

- "за виконанням рішень Верховної Ради України про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям" (крім позик, передбачених у Державному бюджеті України), "та про одержання Україною від іноземних держав, банків та міжнародних фінансових організацій позик, які не передбачені Державним бюджетом України, використанням безоплатної допомоги України, одержаної з іноземних джерел, за грошовою емісією, використанням кредитних і валютних ресурсів органами виконавчої влади та їх посадовими особами, наданням кредитів і здійсненням операцій по розміщенню золотого і валютного резервів, а також кредитними операціями" (пункт 9 статті 6 Закону).

Відповідні повноваження - це сфера виключних повноважень Верховної Ради України (пункт 14 частини першої статті 85 Конституції України), які Верховна Рада України має здійснювати самостійно, за допомогою парламентського контролю у межах, визначених Конституцією України (пункт 33 частини першої статті 85 Конституції України). Делегування цих повноважень іншому органу Конституція України не передбачає.

Отже, і ці положення абзацу п'ятого статті 2 та пункту 9 статті 6 Закону повинні розглядатись як такі, що не відповідають Конституції України.

4. Суб'єкт конституційного подання звертає увагу на те, що відповідно до Закону на Рахункову палату покладено здійснення і таких контрольних повноважень, які, відповідно до статті 98 Конституції України, не пов`язані з використанням коштів Державного бюджету України, а саме: фінансових коштів, не передбачених Державним бюджетом України, коштів органів місцевого самоврядування, різноманітних господарюючих суб'єктів тощо, за наявності в їх статутному фонді будь-якої частки державного майна, їх участі у реалізації загальнодержавних програм або надання їм державою митних, податкових та інших пільг.

В поясненнях Верховної Ради України до цих положень конституційного подання акцентується увага на тому, що статтю 98 Конституції України не можна розуміти як таку, що визначає повний статус Рахункової палати, а згідно з пунктом 1 статті 32 Закону України "Про власність" ( 697-12 ) суб'єктом права загальнодержавної власності є Верховна Рада України. У зв'язку з цим на підставі пункту 13 статті 85 і пункту 5 статті 116 Конституції України вона зобов'язана контролювати надходження коштів до Державного бюджету України від використання державної власності, управління якою здійснює Кабінет Міністрів України.

Аналіз положень Конституції України свідчить, що сфера контрольних повноважень Рахункової палати відповідно до статті 98 Конституції України визначається поняттям "Державний бюджет України". Спір між сторонами конституційного провадження полягає в тому, чи входять до складу Державного бюджету України кошти, які прямо не відображені в Законі про Державний бюджет України, є в цьому значенні "позабюджетними", але які, відповідно до Закону, віднесені до сфери контрольних повноважень Рахункової палати.

За висновками фінансово-економічної експертизи не є складовими Державного бюджету України Пенсійний фонд (з деякими суперечностями в чинному законодавстві), фінансові ресурси загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля, якщо кошти на фінансування зазначених програм залучались з інших джерел (не були передбачені в структурі асигнувань з Державного бюджету України на відповідний рік), зокрема, від економічної допомоги іноземних держав, міжнародних організацій або від іноземних кредитів, отриманих без гарантій Кабінету Міністрів України.

На Рахункову палату, відповідно до статті 98 Конституції України, покладено контроль за використанням всіх коштів Державного бюджету України, незалежно від джерел їх надходження. "Позабюджетними" в цьому контексті є лише недержавні кошти (суспільні фонди, фонди громадських організацій, органів місцевого самоврядування тощо).

Аналіз положень Конституції України дає підстави для висновку, що сфера застосування повноважень Рахункової палати поширюється лише на використання коштів Державного бюджету України.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 138, статті 142 Конституції України та пункту 6 статті 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ( 280/97-ВР ) від 21 травня 1997 року бюджет Автономної Республіки Крим та місцеві бюджети не входять до складу Державного бюджету України. Контрольні повноваження Рахункової палати, відповідно до статті 98 Конституції України, на місцеві бюджети не поширюються.

Якщо ж, згідно із частиною третьою статті 143 Конституції України, держава відповідним законом надає органам місцевого самоврядування окремі повноваження органів виконавчої влади і фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або фінансово підтримує місцеве самоврядування з цього бюджету іншим шляхом відповідно до частини третьої статті 142 Конституції України, то контроль з боку Рахункової палати за використанням коштів місцевих бюджетів може здійснюватися в обсязі використання коштів Державного бюджету України.