Макроекономічна політика і досягнення країн з перехідною економікою (1989-1999), Детальна інформація

У Росії, згідно з програмою Гайдара на 1992 р., спроби ввести жорсткі обмеження бюджету, досягти дефляції і повної лібералізації цін, торгівлі і надходжень провалились. Це означало, що підприємства не зобов’язувались згодом позбутися фізичного капіталу і зайвої робочої сили; таким чином, приватні фірми de novo позбавлялись необхідних для розвитку ресурсів. Провал якісної лібералізації для новостворених фірм означав високі затрати. Великі кредитні субсидії і перешкоди для виходу на ринок підірвали довіру до стратегії і зумовили відплив капіталу, створюючи умови для ухилення від податків і накопичення капіталу злочинним шляхом, а також уповільнення перебудови старих фірм. Але оскільки ціни і заробітна плата були швидко лібералізовані, російські реформи стали радикальними. Внаслідок цього почали розвиватися ринки, перебравши на себе роль планування, інформаційну та координаційну ролі. На початковій стадії також була запропонована і швидко впроваджена широкомасштабна програма приватизації. До приватизації приступили ще до повної лібералізації (включаючи не тільки ціни на продукти харчування, курс обміну та процентні ставки, а й умови торгівлі і ввезення (entry)) і до введення жорстких бюджетних обмежень для підприємств там, де інфляція стала головною характеристикою стратегії реформ, прийнятої в Росії і більшості країн СНД у перші роки перебудови. Однак наприкінці 1990-х рр. відмінності між варіантом S і варіантом W зменшились.

Чи був неминучим крах виробництва?

Явище великого спаду виробництва в Центральній Європі і колишньому Радянському Союзу під час системної перебудови 1990-х рр. – одне з найбільш вивчених, хоч воно є дуже суперечливим. Корней запропонував термін «перебудовчий спад» для визначення процесу, що безпосередньо мав відношення до заміни старої економічної системи і не був результатом політики перебудови. Однак ці спади відбувались на фоні швидкого зростання виробництва в Китаї і В’єтнамі, де в економічній системі також впроваджувались фундаментальні зміни. Це може означати, що спад мав пряме відношення не лише до системної перебудови як такої, а й до того, як швидко вона здійснюється. Стігліц поряд з іншими стверджує, що темпи перебудови залежали від вибору і високі темпи стали основною помилкою. У нещодавньому дослідженні спостережень та інтерпретацій спаду автор даної статті висловив думку, що на відміну від Китаю і В’єтнаму в країнах Центральної Європи і колишнього Радянського Союзу (а також у Монголії) високі темпи були зумовлені переважно існуючими умовами і глибокою всеохоплюючою (економічною, установчою і політичною) кризою. У дослідженні виділимо чотири типи особливих причин спаду виробництва: 1) великі і швидкі зміни відносних цін в умовах обмеженої мобільності ресурсів; 2) при утворенні ринків купців заборона надмірного сукупного попиту; 3) розпад захоплених ринків у межах країн колишньої РЕВ; 4) занепад військової промисловості і відсутність державного фінансування галузей житлобудування, енергетики, сільського господарства та відповідної інфраструктури. Відносні ціни головним чином змінилися в результаті високих темпів лібералізації цін і торгівлі, різкого збільшення процентних ставок, великих так званих девальвацій up-front і значної гармонізації обороту і граничних ставок податку.

Різка лібералізація цін викликала шок з боку попиту і пропозиції, що призвело до спаду виробництва і підвищення цін. Проте високі темпи лібералізації цін були лише складовою наслідків розвалу інституцій центрального планування, оскільки цей розпад зумовив необхідність негайного створення механізму ринкового регулювання, невід’ємною частиною якого є ринкові (вільні) ціни. Швидка лібералізація цін, торгівлі і входження на ринок також були необхідними для посилення конкуренції та започаткування структурних змін.

На початковій стадії перехідного періоду економічний розвиток в колишньому Радянському Союзі і Центральній Європі показав не стільки якість поточних реформ, скільки кризові передумови, що призвели до колапсу радянської економічної, військової і політичної систем. Через ці кризові явища ще за старої системи в 1991 р. у Росії почався різкий спад виробництва. Відбулися б реформи чи ні, цей спад, очевидно, тривав би, оскільки система розладналася, про що свідчать повільні і/або пізні реформи, як от, наприклад, в Білорусі, Болгарії і Румунії. Крах Варшавського пакту (і, відповідно, скорочення оборонної промисловості), розпад Ради Економічної Взаємодопомоги (і, відповідно, зменшення торгівлі) і розвал самого Радянського Союзу (і, як наслідок, розрив внутрішньорадянських виробничих зв’язків) – неминучі наслідки попередніх подій в Росії чи будь-де. Скорочення виробництва оборонної промисловості і споріднених з нею галузей за нашими перевіреними даними становить 60% спаду промислового виробництва Росії.

Незважаючи на великі сумніви щодо позитивних боків швидкої лібералізації і стабілізації, Стігліц погоджується, що, згідно з економічною теорією, зменшення цінових перекручень через лібералізацію цін і торгівлі та стабілізацію цін має, крім поліпшення стимулювання через приватизацію, «наблизити країни до кривої своїх виробничих можливостей». Проблема для нього полягає в тому, що «виробництво має стрімко піти догори, а не вантажем тягнути донизу». Його сумніви щодо загальноприйнятої теорії значною мірою мотивуються цим протиріччям. Проте Стігліц ігнорує аргументи, згідно з якими спад виробництва на початковій стадії перехідного періоду переважно асоціюється з надзвичайно великими успадкованими викривленнями (структурними і ціновими) та інституційною кризою, що посилила темпи лібералізації цін. Незважаючи на великі відмінності політики реформ, кумулятивний спад промислового виробництва на 40–60% був не лише значним, а й однаковим в усіх країнах. Він також ігнорує той факт, що Аслунд, Бун і Джонсон вперше вказали на те, що темпи макроекономічної стабілізації мали значний вплив на часовий проміжок спаду і зовсім невеликий вплив на розмір сукупного спаду виробництва. В країнах, де повільними темпами інфляцію доводили до середнього рівня, скажімо, нижче 40% на рік, ці спади були більшими. Для припущення про те, що чим вища інфляція, тим більший спад, цей доказ надто слабкий.

Правдоподібніше, що країни (перважно у межах колишнього Радянського Союзу), які зазнали шоку попиту й пропозиції, також пережили великий спад і, відповідно, мали високий рівень інфляції. (Детальніше це питання розглянуте в розділі 1.3 (5). Крім цього, незалежно від зростаючої інфляції, основний вплив незакріпленої макроекономічної політики в більшості випадків виявляється на зменшенні рівня спаду й, отже, розтягненні його тривалості під час перехідного періоду. Проте, як зазначено у звіті ЄБРР «Звіти про реформи 1995–1999 рр.», є докази для підтримки твердження, що в країнах, які значною мірою лібералізувалися і стабілізувалися, спад виробництва не лише швидше припинився, а й швидше розпочалося його відновлення. (Детальніше це питання розглянуте у розділі 1.3.)

Мета середньотривалих реформ – перебудова економіки для розвитку видів діяльності, що дають більше доданої вартості на одиницю початкового вкладу (праці і капіталу). Якщо потреби перебудови невеликі, а реальна заробітна плата надзвичайно гнучка і джерела робочої сили та капіталу легко мобільні, то великий спад виробництва просто необхідний, щоб вплинути на процес перебудови. Однак потреби перебудови насправді були винятково великими, а мобільність ресурсів – обмеженою. За таких обставин безробіття хоч і враховує короткотермінові затрати, воно відіграє позитивну роль сигналу, вказуючи, як вчинити: досягти вищої продуктивності праці або погодитись на нижчий реальний дохід. Ось чому затрати на соціальну допомогу, пов’язані з тимчасовим зростанням безробіття, можна сприймати як форму інвестування для підвищення рівня постійного благополуччя від ліпшого розміщення трудових та інших ресурсів.

Гроші були головним номінальним якорем

Вважали, що в більшості країн Центральної і Східної Європи стабілізація і лібералізація цін мали базуватися на стандартах Міжнародного валютного фонду, за якими важлива роль номінального якоря відводиться, крім рестриктивної фіскальної та монетарної політики, політиці доходів і, якщо доцільно, фіксованому валютному курсові. Проте у випадку надходження кредитів в країну і на підприємства вони стають домінуючим номінальним якорем, тоді як валютний курс і політика доходів відіграють лише допоміжну роль.

На основі досвіду дефляції в країнах з перехідною економікою можна зробити два взаємозалежних висновки. Один з них полягає в тому, що ключем до дефляції є фіскальні основи, тобто дефіцит бюджету уряду і спосіб його фінансування (табл. 2 і 3), а інший – у тому, що політика фіксованого номінального валютного курсу була потрібною, але несуттєвою і що в будь-якому випадку його збереження значно залежало від правильної фіскальної політики. Крім цього, «у звіті про реформи йдеться про те, що встановлення інноваційного курсу обміну може забезпечити лише короткий інтервал, під час якого тверда фіскальна дисципліна має зайняти відповідне місце для здійснення контролю над інфляцією». Що стосується курсу обміну, то незначний рівень міжнародних резервів і незадовільна макроекономічна політика, що існувала саме перед початком перехідного періоду, зумовили значну девальвацію в усіх країнах, крім Угорщини. Внаслідок цього спочатку світові ціни не справляли великого впливу на внутрішні. Обмежувальна політика доходів була спрямована на встановлення певного рівня інфляції і, отже, дещо меншої кризи. Проте такі великі зміни і невизначеність не давали змоги координувати політику доходів за допомогою головної (фіскальної і монетарної) макроекономічної політики. У Польщі в 1990 р. і в Чехословаччині у 1991 р. ці головні напрямки політики були на початковому етапі настільки обмежувальними, що на більшості підприємств політика доходів була зовсім не обов’язковою. У колишньому Радянському Союзі керівництво дотримувалося думки, що політику обмеження доходів не варто впроваджувати з політичних міркувань. У країнах СНД політично залежні центральні банки, здійснюючи політику кредитування підприємств, перш за все, розглядали рівень їх економічної діяльності, а це – головна сфера уряду, а не банків. Як зазначалося раніше, у перші роки перехідного періоду країни СНД мали великий дефіцит бюджету, покритий за рахунок емісії, як показано в табл. 3. Внаслідок цього зазнали інфляції заробітна плата і ціни, що розвивалася по спіралі, а потім –гіперінфляції.

У перші роки деякі центральні банки успішно використовували інструмент кредитних лімітів. Застосування цього інструменту означає, що нема необхідності у високих реальних процентних ставках, хоч вони не мають бути настільки негативними, як були у більшості випадків за часів Радянського Союзу. Ці ставки можуть бути вищими на середній стадії перехідного періоду, коли ліміти кредитів зростають і ще залишається час для підвищення валютного курсу обміну. Саме на цій стадії високі процентні ставки стають ключовим інструментом політики захисту банківських збережень і стримання інфляції заробітної плати. Проте на наступній стадії перехідного періоду більша кредитоздатність і лібералізація рахунку руху капіталу призвели до збільшення руху міжнародного капіталу. Зі свого боку це спричинило деяку конвергенцію високих процентних ставок в країні на низькі світові.

Політика курсу обміну

Вільне встановлення курсу обміну спочатку суворо обмежувалось низьким рівнем міжнародних резервів і гострою необхідністю завоювання довіри до нової політики повної конвертованості поточного рахунку за єдиним курсом. Тоді бажано було мати режим фіксованого номінального курсу обміну, і цей курс служив якорем для внутрішніх цін і стримував інфляційні спроби та саму інфляцію. Однак країни, які запровадили такий режим, змушені були сильно знецінити так званий «upfront», щоб забезпечити конкурентоздатний курс і таким чином збільшити резерви. Як ми вже зазначали, такі девальвації відкрили великі розриви між внутрішніми і зовнішніми цінами, цим підриваючи роль обмінного курсу як якоря. У Росії (і в багатьох інших країнах СНД) міжнародні резерви були надто малими, а монетарна і фіскальна політика – дуже млявою, щоб займатися питанням фіксації номінального валютного курсу. Саме тому був запроваджений режим плаваючого курсу. Проте потреба створювати резерви означала, що Росія, як й інші країни з таким режимом, не могли прийняти вільне плавання. Як тільки резерви стають достатньо великими у результаті інтервенції на валютний ринок, одразу ж посилюється тенденція до вільного плавання. На початковій стабілізаційній стадії перехідного періоду виникають побоювання, що дефляція сприятиме фіксації номінального валютного курсу, тоді як пізніше, коли рівень інфляції вже був низьким, необхідність обмежити дестабілізаційні ефекти припливу капіталу сприяла встановленню режиму гнучкішого валютного курсу, враховуючи вільне плавання як крайній захід. Між цими двома стадіями як інфляція, так і резерви залишаються на середньому рівні, а побоювання щодо збереження конкурентоздатності сприяють запровадженню режиму, що поєднує трохи гнучкості в номінальному аспекті і стабільності – у реальному. Вибраний для цієї проміжної ланки режим був типовою смугою повзучості із заздалегідь визначеним рівнем повзучості, прив’язаним до передбачуваної інфляції.

Відповідно до того, як прогресувала дефляція, а смуга на початку була вузька, а з часом збільшилася до максимального розміру ERM –2 (+, –) 15%, цей курс падав. Щоб обмежити внутрішні затрати на покриття будь-якого зовнішнього шоку, бажано було ліпше його прив’язати не до якоїсь певної валюти, а до кошика валют, вказуючи цим на склад торговельних потоків.

Валютний курс в усіх країнах з перехідною економікою, за особливим винятком Угорщини, на початковій стадії реформ проходив один і той же шлях, спочатку різко знецінюючись, а потім реально збільшуючись. Такий шлях зовсім недивний для даних обставин: низький рівень міжнародних резервів, великий ризик, пов’язаний з перебудовою, недосвідчені політики, неконвертованість валюти і типово низька ймовірність обраних політичних напрямків.

Кілька країн ввели валютне правління, при якому номінальну фіксацію поєднували з повним поверненням базових грошей за рахунок міжнародних резервів. Головне надбання цього заходу – значне досягнення довіри. Це одразу знизило інфляційні прогнози, що, у свою чергу, зменшило номінальні і реальні ринкові процентні ставки. Досвід балтійських країн 1990-х рр. і Болгарії 1997 р. свідчить, що спад процентних ставок може бути великим і швидким. У скорому часі нижчі процентні ставки зменшили затрати на обслуговування боргу як приватного, так і державного, що, у свою чергу, зменшило незадіяні фонди акцій банківського сектора і дефіцит державного бюджету, зміцнюючи цим довіру. Валютне правління також допомагає встановлювати довіру між інвесторами і таким чином підтримує відродження підприємств.

Однак «гамівна сорочка» валютного правління позбавляє макроекономічні рамки будь-якої гнучкості щодо курсу валют. Такий, як і будь-який інший режим фіксованого курсу, може змусити приватний сектор повірити, що ризику курсу обміну абсолютно не існує. Результат наявний у закладеній тенденції до скорочення великого зовнішнього боргу, що мало місце не лише у Південно-Східній Азії, а й у Чехії. Ця тенденція особливо простежується в країнах зі слабкими фінансовими інституціями, до цієї категорії належить більшість країн з перехідною економікою. Такий борг, незалежно від того, державний чи приватний, породжує ризик атаки на валюту і, якщо атака успішна, призводить до різкої девальвації та стагфляції.

3. Детальне обговорення окремих питань

Макроекономічний аспект: який прогрес відбувся?

Для того, щоб бути інвестиційно сприятливим та мати стабільне зростання, макроекономічне оточення має відповідати кільком критеріям. Перш за все, потрібно виділити ці критерії, а тоді використати їх для оцінювання прогресу, що відбувся у 25 країнах із перехідною економікою під час 1990-х рр.

Ці критерії, яким має відповідати макроекономічне оточення, є такими:

1) показник інфляції має в середньому коливатися від 10 до 40% з перспективою на те, що він впаде нижче 10 і залишатиметься в межах від 0 до 10%;

2) загальний дефіцит державного бюджету необхідно зменшити з початкових 5% від ВВП до 30% (у більшості країн цей показник нижчий за 3% від ВВП) разом із високим показником коштів на політику активного балансу бюджету;

3) державний борг має бути стабільним і значно нижчим за показник 60% від ВВП;

4) загальні витрати уряду необхідно скоротити з показника доперехідного періоду, що становив 50–60% від ВВП, до показника, який коливатиметься в межах 30 – 40%;

5) офіційні резерви іноземної валюти мають дорівнювати хоча б чотирьом місяцям імпорту товарів та послуг, перевищувати сукупний (державний та приватний) короткотерміновий зовнішній борг і дорівнювати одній третині державного зовнішнього боргу;

6) пряме оподаткування (особливо податок на прибуток) має бути низьким, тобто разом із вкладом на соціальний захист воно звичайно становить менш ніж 20% від ВВП;

7) монетизація економіки має бути суттєвою і дорівнювати хоча б 30% від ВВП;

8) номінальний показник позики має бути нижчим за 20%, а реальний – нижчим за 10%.